העתירות בהן אנו עוסקים כוונו נגד שתי החלטות של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז, במסגרתן הוחלט בשנת 2013 לתת תוקף לתוכנית איחוד וחלוקה ממ/5142 (תוכנית איחו"ח). כמו-כן נדחו ההתנגדויות שהגישו העותרים נגד החלטה קודמת של הוועדה, לבטל את פיסקת שחזור הזכויות בתוכנית לאיחו"ח המופקדת, ולעדכן את טבלת האיחוד וחלוקה באופן שהחלקות שייעודן שונה לדרך בתוכנית קודמת (תוכנית ממ/5310) (תוכנית הדרך) ייכנסו "מתחת לקו" (כלומר: יוענק להן בטלת האיזון שווי יחסי "0", ומכאן שלא תתקבל תמורה בעדן במצב היוצא). במסגרת העתירה התבקש ביהמ"ש לבטל את שתי ההחלטות, באופן שפסקת "שחזור הזכויות" אשר נכללה בטבלת האיזון בתוכנית האיחו"ח בעת שהופקדה, תוחזר לטבלת האיזון ותיכלל בתוכנית האיחו"ח המאושרת.
לטענת העותרים (שלא תבעו פיצוי בגין תוכנית הדרך), בין היתר לאור הבטחה שקיבלה את אישור הוועדה המחוזית על בסיס נוהג תכנוני מקובל לפיו, זכויותיהם המקוריות של בעלי הזכויות המופקעות לצורך סלילת הדרך, ישוחזרו עם הכללת שטחי הדרך בתוכנית משביחה עתידית לאיחו"ח, שהכנתה הייתה ידועה ונחזית כבר בזמן הכנת תוכנית הדרך.
אכן בתוכנית שהופקדה נכללו החלקות בייעודן המקורי, ללא התחשבות בשטחים שיועדו לדרך. אולם, בעקבות התנגדויות שהוגשו הוחלט לאמץ את עמדת השמאי היועץ תוך שנקבע, כי אין הצדקה להכליל את הדרך בטבלאות האיזון, שכן הדרך אינה מקיימת "קשר תכנוני ישיר הדוק וספציפי" עם המתחם שבאיחוד וחלוקה. על כן, ניתנה הוראה לתקן את טבלאות איזון התוכנית, באופן שלחלקות בבעלות פרטית, אשר ייעודן על-פי תוכנית הדרך שונה לדרך, יוענק שווי נכנס "0", ובחישוב הזכויות בשווי "מצב יוצא" במסגרת תוכנית איחו"ח לא תתקבל בעבורן תמורה כלשהי.
לאור זהות מרבית העובדות והשאלה העומדת לדיון בעתירה זהה (ת"א 2323/06), השופטת
זהבה בוסתן המליצה לצדדים להגיע לתוצאה זהה. אולם, לאחר ישיבה שהתקיימה אצל המשנה ליועמ"ש הודיעה הוועדה המחוזית, כי עמדתה העקרונית היא שככלל, למעט חריגים, אין לבצע שחזור זכויות, כיוון שתוכנית איחו"ח איננה מכשיר לפיצוי קנייני, אלא תוכנית שצריכה להישען על "נימוקים תכנוניים". בכל מקרה צוין, כי העותרים יכולים לקבל סעד כספי שהמועד להגשתו טרם חלף, ואם חלף - ביכולתם להאריך את המועד להגשת תביעת פיצויים בגין שינוי הייעוד במסגרת תוכנית הדרך.
בית המשפט דן בהרחבה בטיעוני הצדדים, ולמעשה קיבל את מרבית טיעוני העותרים. קביעת החריגים המאוחרים של הוועדה המחוזית בשל שינוי מדיניות חדשה לצורך הכרה ב"שחזור זכויות", וקביעת הוועדה המחוזית שהעותרים אינם נכללים בהם, חורגת לדעת ביהמ"ש ממתחם הסבירות. כן נקבע, בנוגע ל"
הבטחה שלטונית" לה טענו העותרים, כי החלטת הוועדה המחוזית נגועה בחוסר הגינות עד כדי חריגה ממתחם הסבירות. הוועדה כלל לא נתנה את דעתה לציפיות שפיתחו העותרים לשחזור זכויות, ואין ספק שמאז אושרה התוכנית שינו העותרים מצבם לרעה. עוד קיבל ביהמ"ש את טענת העותרים לפיה, משלא התנתה את שחזור הזכויות העתידי בהכללת הוראה מתאימה כבר בתוכנית הדרך, מנועה הוועדה כיום מלטעון ששחזור הזכויות אינו שלם.
ביהמ"ש קבע, כי אף שלגופו של עניין היה מקום לקבל את העתירות, הרי שהוא דוחה אותן בשל טענת סף מסוג "מעשה עשוי", שכן התוכנית נכנסה לתוקף כבר בנובמבר 2013. המשיבה 4 (היזמת) כבר התקשרה עם מספר בעלי זכויות הזכאים ל-400 יחידות דיור בבניינים שייבנו, והיא כבר פעלה להוצאת היתרים לשלושה בניינים. ביהמ"ש ציין בהקשר זה, כי מאחר שהעותרים נמנעו מלעכב את הליכי אישור התוכנית במסגרת בקשה לצו ביניים והמשיבים שינו מצבם לרעה, דין העתירות להידחות.
הערת הכותבים יש הטוענים, כי אף שהעתירות נדחו, יש בפסק הדין אמירות/קביעות חשובות בנוגע למנגנון "שחזור זכויות", שנדמה כי הוא זוכה שוב להכרה בזירה התכנונית, ומן הסתם ישמש תנא דמסייע במקרים אחרים.
יתרונה של שיטת "שחזור הזכויות" הוא בקיצור הזמן שנדרש להליך התכנוני של המטרה הציבורית, על-ידי מניעת הגשת התנגדויות של בעלי הקרקע הנפקעים וחיסכון כספי לרשות המפקיעה, שאינה נדרשת לפצות את בעלי הזכויות במקרקעין מקופת הציבור, תוך הבטחת פיצוי בדרך של זכויות בתוכנית המשביחה לאיחוד וחלוקה.
מלומדים שונים טוענים, כי ייתכן שהנכון הוא לעגן ולהסדיר במסגרת החוק (ולא במסגרת מדיניות כזאת או אחרת) את התנאים לשימוש במנגנון של שחזור הזכויות. מלומדים אלה סבורים, כי מדיניות חדשה אינה צריכה לחול רטרואקטיבית ולפגוע באינטרס ההסתמכות של בעלי קרקע בדבר הכללת מקרקעיהם בייעודם ערב תוכנית הדרך. לדעתם, גם לו יוארך המועד להגשת תביעת 197, הרי שהיא לא תעניק לנפקעים הפיצוי המלא, כפי שהיו עשויים לקבל במסגרת שחזור הזכויות.
יש הגורסים, כי ההחלטה האם לעשות שימוש במנגנון "שחזור הזכויות" צריכה לנבוע בין השאר משאלת הקצאת הזכויות בתוכנית במקור. לדידם, אין הגדלת העוגה (הוספת זכויות) דומה למצב בו לא התווספו זכויות והעוגה צריכה להתחלק בין יותר אנשים. לדעתם, במקרה האחרון ישנה פגיעה בבעלי הזכויות שיקבלו נתח קטן יותר.
כמו-כן יש מי שטוען, שגם טענת הסף בדבר ה"מעשה העשוי" אינה ברורה דיה ונראה שהיא בעייתית משהו. מחד-גיסא, יש בעלי זכויות המרוצים מהקצאת הזכויות וחפצים במימוש התוכנית בהקדם. מאידך-גיסא יש בעלי זכויות הניזוקים מאישורה ונדרשים להגיש עתירה מינהלית (שהיא למעשה ערכאה ראשונה על מוסדות התכנון) ויש קושי לצפות כמה זמן תתברר העתירה, תוך הצורך בהעמדת ערבויות בסכומי עתק, שעה שמדובר בניסיון לעכב תוכנית למאות יח"ד.
לפי הדין, בעררים המוגשים על תוכנית בסמכות ועדה מקומית לוועדת הערר המחוזית, הרי שכל זמן שהערר מתברר לא יוצאו היתרים. יש מי שמציע לאמץ מנגנון זה גם ביחס להליכי עתירה מינהלית, תוך קביעה, כי עיכוב מימוש התוכנית יוגבל לתקופה ובכפוף להבטחת ערבויות סבירות כמובן. יש הסוברים, כי דחיית עתירה אך מטעם של "מעשה עשוי" ומבלי לאפשר סעדים נגדיים סבירים, תוביל לכך שלא רק שהזכויות לא ישוחזרו, אלא אף יירדו ל-"0" (תרתי משמע).
