זה לא שחור-לבן

משטר איסור הלבנת הון קיים בישראל כבר 16 שנה, ובעולם - למעלה מ-30 שנה. זהו פרק זמן מספיק כדי לבדוק את השפעותיו החברתיות, הכלכליות והמשפטיות ובעיקר את מידת הצלחתו והאם התפישה של איסור הלבנת הון אכן פועלת. במשאל אקראי על השאלה מהי מטרתו של חוק איסור הלבנת הון, ישיבו בוודאי הנשאלים, כי המטרה היא מאבק נגד העלמת מס ונגד הון שחור. ובכן, התשובה הנכונה היא, כי מטרתו העיקרית של החוק הייתה לאפשר לרשויות האכיפה כלים נוספים במאבק נגד הסחר בסמים, פשיעה מאורגנת ופשיעה קשה. בפועל, הוקם מערך בינלאומי שמטרתו למנוע מכסף "מלוכלך" שמקורו בפשיעה, ולא בהעלמות מס (אם כי היבט זה נתון במחלוקת בעולם ובישראל), לחדור למערכת הבנקאית. נדגיש היבט אשר לעתים נשכח, והוא שהחוק והוראות הדיווח שבו הם אמצעי ולא מטרה בפני עצמה ולא נועדו כדי להערים קשיים, ככה סתם, על המערכת הפיננסית. החוק והוראות הדיווח נועדו כדי להיאבק בפשיעה חמורה. ולכן זו תהיה גזרת הבדיקה: האם מסייע החוק בהשגרת מטרה זו? המאבק בהלבנות הון אינו זול. בישראל הוקמה לשם כך הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור. לכך יש להוסיף את מערך הדיווחים שהוקם במערכת הבנקאית והפיננסית לצורך בדיקת הלקוח, לשם העברת 1.5 מיליון דיווחים שוטפים ו-60,000 דיווחים לא רגילים מדי שנה לרשות. בארה"ב הוערכה עלות מערך המאבק בהלבנות ב-7 מיליארד דולר לשנה: 3 מיליארד דולר לממשלה, אותו סכום למגזר הפרטי ועוד מיליארד דולר עלות ציבורית כללית. פירמת KPMG העריכה את העלות באנגליה במיליארד דולר. עם השנים, אנו עדים להרחבת היריעה (שאינה פוסקת) הסובבת חקיקה זו, בשיעור שאין דומה לו בחקיקה או תחום אחרים.

אין נתונים מהימנים

שאלת המפתח, על פיה ייבחן האינטרס החברתי בהפעלת משטר המאבק בהלבנות, על-אף עלויותיו הכספית והחברתית הגבוהות, היא האם הוא משיג את מטרתו. אולם, מפתיע להיווכח עד כמה מעטים המחקרים בנוגע למידת ההשפעה של החוק על הפשיעה. אחד ההסברים לכך הוא העדרם של נתונים מהימנים. אפילו ההערכות לגבי היקף הפשיעה בישראל, שהוא נתון מרכזי, נעות בין 5% ל-10% מהתל"ג על-פי OECD, יורדות ל-5%-2% לפי קרן המטבע הבינלאומית ויורדות עוד ל-1.7% בלבד על-פי המשרד לביטחון פנים. נעשה אנו כמה ניסיונות לאמוד את השפעת המאבק בהלבנות על הפשיעה. דרך אחת היא לראות את פעולת הלבנת כספי העבירה כמוצר כלכלי שיש לו מחיר המשקף את הביקוש וההיצע. ככל שהמערכת נגד ההלבנות הדוקה יותר, יהיה מחיר ההלבנה גבוה יותר. בדיקה מסוג זה נעשתה ע"י החוקרים לוי ורויטר, אשר חילקו את העבירות נשוא החוק לחמש: סמים, פשיעה אחרות, צווארון לבן, שוחד ומרמה, וטרור. הם מצאו, כי פרמיית ההלבנה גדלה בהתאם לסוג העבירה וכמות הכסף. במקום הראשון ניצבת הלבנת כספי סמים, בה הפרמיה היא 15%-4%. תחום הסמים נחקר רבות וקיימים לגביו יותר נתונים לעומת שאר תחומי הפשע. אולם, גם בתחום זה לא נמצא מיתאם בין הידוק המאבק בהלבנות לבין רווחי עבריינים, מחיר הסם ובעיקר להיקף הסחר עצמו. אפשרות שנייה היא לבדוק את עקרון "עקוב אחרי הכסף" (FTM). בעוד שנתיב החקירה הרגיל מתחיל בחקירת העבירה עד שמגיעים לתוצריה, נתיב FTM הוא הפוך: מתחילים בכסף וחוזרים אחורה בכדי להגיע לעבירה עצמה. הדיווחים לרשות לאיסור הלבנת הון מתנהלים על-פי עיקרון זה: מתחילים בדיווח על תנועת כספית חשודה במטרה להגיע לעבירה ולעבריין. אולם, הדיווחים לרשות לא הניבו עד כה גילויים משמעותיים של עברייני פשיעה קשה. הסיבה היא, שאלה לא יבצעו טעויות בנקאיות גסות אשר יחשפו אותם לדיווח. מה שכן העלו הדיווחים לרשות הוא אנשים שאינם עבריינים שביצעו פעולות בנקאיות חריגות, עקב אי-הבנת החוק או כדי להסתיר רכוש עקב גירושין, ענייני מס וכו'. אך גם אם עבריין יעלה כחייב דיווח או יפקיד ככה סתם מיליון שקל במזומן בחשבון הבנק שלו, האם עובדה זו כשלעצמה יכולה לקשור אותו לעבירה כלשהי, מלבד אולי עבירות מס? התשובה היא שלילית, ולכן יש בעיקרון FTM כשל לוגי וכשל ראייתי מובנה.

אכיפת יתר של הדיווח

דרך שלישית היא ניתוח גזרי דין הכוללים עבירה של הלבנת הון. לשם כך בדקנו 135 כתבי אישום שחולקו לשלוש קטגוריות. האחת: "קהל היעד" של החוק - עבירות פשיעה קשה: סחר בסמים, הימורים, סחיטת דמי חסות (45 כתבי אישום - 33%). השנייה: אכיפת איסור הלבנת הון על עבירות שאינן בקטגוריה הראשונה, למשל עבירות רכוש, מרמה וזיוף (59 כתבי אישום - 44%). השלישית: אכיפה של הוראות הדיווח כלפי המערכת הפיננסית, נותני שירותי מטבע ואנשים פרטיים (31 כתבי אישום - 23%). העובדה ש-23% מכתבי האישום הם על הפרת חובות הדיווח, מעלה תמונה של אכיפת יתר. במקום להתרכז בעבריינות הקשה, שעבורה חוקק החוק, נוצרה נורמה של שימוש בחוק כלפי מגזרים במשק הישראלי: בנקאים, יהלומנים, חלפני כספים, וחברות ציבוריות, ובשנים האחרונות גם כלפי עובדי ונבחרי ציבור. האם מישהו סבור שבעלי מקצועות אלו סוחרים בסמים או מבצעים עבירות של פשיעה קשה לאחר שעות העבודה שלהם? ובתיאור ציורי: החוק נועד לעברייני צווארון כחול אך מיושם, במידה ניכרת, כלפי עברייני צווארון לבן. אכיפה כזו מחטיאה את מטרות החוק ומנוגדת לקונספציה הבסיסית של משטר המאבק בהלבנות. חמור מכך: היא גורמת לנזק למשק ולהשפעות פוליטיות כאשר החוק נאכף כלפי נבחרי ציבור. לעומת זאת, רק שליש מגזרי הדין על איסור הלבנת הון הם בגין פשיעה קשה. גם בקטגוריה זו, לא נמצאה החמרה בענישה כתוצאה מהכללתה של עבירות החוק. עבירת איסור הלבנת מצטרפת לעבירה העיקרית ("עבירת מקור"), כי הרי צריכה להיות עבירה שהניבה רווחים שאותם מנסה העבריין להלבין. ניתן לומר, כי אין שוני בענישה כאשר הענישה כוללת או לא כוללת הלבנת הון. מתברר, כי הוספת עבירה של איסור הלבנת הון, שעונשה עד עשר שנות מאסר, אינה מחמירה או משנה את הענישה. דרך אחרונה היא באמצעות בדיקת החילוט, שהוא כלי משמעותי בחוק. על-פי האפוטרופוס הכללי, האחראי למימוש הרכוש המחולט, חולטו 5.4 מיליון שקל בשנת 2010, בשנה שלאחריה חולטו 26 מיליון שקל, בשנת 2012 חולטו 52 מיליון שקל, הנתון ירד ל-23 מיליון שקל בשנת 2013, ובשנת 2014 חולטו 58 מיליון שקל. מדובר בפרומילים אחדים מההיקף הכספי של הפשיעה. הסכום האמיתי קטן עוד יותר, שכן עיקר הכסף נבע מקנסות שהוטלו על הבנקים בגין הפרות לכאורה של חובות הדיווח (הם זוכו לבסוף בהליך הפלילי). הנתונים הבינלאומיים דומים: בארה"ב, בה אוכפים את החוק באופן אגרסיבי, מעריכים, כי 1% מכספי הפשיעה מאותרים ורק 0.2% מהם מחולטים. על-פי אומדן אחר, 3%-1% מכספי הפשיעה מחולטים, ובאנגליה הנתונים אף נמוכים עוד יותר. התיאוריה העומדת בבסיס המאבק בהלבנות הון היא, כי ניתן לחסום את המערכת הפיננסית בפני חדירתם של תוצרי פשיעה, ובכך למנוע מעבריינים ליהנות מפרי פעילותם הפלילית ולהענישם אם הם מנסים להערים ולהלבין את כספם. ההשפעה תהיה הקטנת המניע לבצע עבירות פליליות. אין רע בתיאוריה זו, אך היא מעולם לא הוכחה. לא הייתה ירידה בפשיעה ואין אינדיקציות שהמוטיבציה של עבריינים לבצע עבירות פחתה. שיטה המפספסת מעל 99% מתוצרי הפשיעה, אינה יכולה להיחשב כיעילה.