ממשל הנשיא
דונלד טראמפ פתח בסערה את יישום מדיניותו, על-פי הבטחות שהוצהרו בזמן מסע הבחירות לנשיאות, בתחומי מדיניות ההגירה, הסחר, הבריאות, איוש בית המשפט העליון, ונושאים נוספים הקשורים בעיקר למדיניות פנים ולכלכלה האמריקנית. אשר למזרח התיכון, הממשל נוקט רטוריקה שונה מזו של הממשל הקודם, הגם שטרם עיצב מדיניות ברורה חדשה כלפי האזור, ובמסגרת זו ביחס לאירן - בדגש על הסכם הגרעין, לגבי סוריה - בדגש על האסון ההומניטרי המתרחש בה, או מול הכוונה לתגבר את המערכה נגד דאעש והאיסלאם הרדיקלי על כל גווניו. בבואו לעצב מדיניות מול המזרח התיכון בכלל ומול אירן בפרט, נדרש הממשל החדש ליישב מתחים מרכזיים ביעדי המדיניות שלו - המוצהרים והלא-מוצהרים - מול אירן (בנושאי הגרעין, השפעה אזורית, טרור וחתרנות, פיתוח טילים ארוכי טווח, לוחמת סייבר וכוח רך) ומול יריבים אחרים (דאעש, רוסיה, סין,
קוריאה הצפונית). כל אלה, ביחס לרעיון המנחה: "אמריקה תחילה".
מאמר זה יתמקד במדיניות האמריקנית העדכנית שיש לגבש מול אירן, ובתשומות שיכולה ישראל לתרום לעיצובה.
היכן מאתגרת אירן את ארצות הברית? החזית הראשונה שבה אירן מאתגרת את הממשל האמריקני החדש היא הסכם הגרעין. בתגובה לקריאתו של הנשיא טראמפ לפני הבחירות לפתוח את ההסכם, שנחתם ביולי 2015 בין אירן למעצמות, אירן הכריזה שהיא לא מוכנה לכך. באחרונה, הוועדה לאנרגיה אטומית באירן אף הצהירה כי בכוונתה להכניס חומר מועשר לצנטריפוגות מתקדמות (IR-8), לקדם את תוכנית המחקר והפיתוח של צנטריפוגות יעילות יותר מאלו הנמצאות בשימוש אירני כיום. המטרה האירנית היא לפתח את היכולת הטכנולוגית להעשרת אורניום, לצבור חומר בקיע במהירות, לצמצם את גודל המתקנים שידרשו בעתיד כדי להעשיר חרושתית, ולהקל את הסתרת מתקני ההעשרה, אם תבחר לעשות כן. חשוב לציין, כי אין מדובר בהפרה בוטה של הסכם הגרעין, אלא בפעולה השייכת ל"תחום האפור", התלוי בפרשנות של ההסכם. אירן מנסה לכפות את הפרשנות שלה, שבאופן טבעי היא מתירנית יותר מזו האמריקנית, ובוחנת את הנחישות האמריקנית לאכוף את ההסכם על-פי פרשנותה היא.
החזית השנייה בין ממשל טראמפ לטהרן עלתה לכותרות החודש בעקבות הניסוי האירני הכושל של שילוח טיל בליסטי מדגם צפון קוריאני, המסוגל לשאת ראש קרב גרעיני למרחק של כ-4000 ק"מ. למרות שארצות הברית וגרמניה הכריזו כי הניסוי נעשה בניגוד להחלטת מועצת הביטחון של האו"ם 2231, החלטה זו אינה אוסרת חד-משמעית על אירן לבצע את הניסוי, אלא "קוראת" לה לא לבצע ניסויים בטילים בליסטיים, היכולים לשאת נשק גרעיני. כמו בסוגיה הגרעינית, אירן איננה מפרה את ההחלטה, אך מאתגרת אותה בפועל ובוחנת את נכונות התגובה האמריקנית. בנוסף, נטען שאירן ביצעה ניסוי בטיל שיוט, המסוגל לשאת ראש קרב גרעיני. גם פעולה זו איננה מפרה את החלטת מועצת הביטחון, שאינה כוללת התייחסות לטילי שיוט, אלא רק לניסויים בטילים בליסטיים.
החזית השלישית בין טהרן לוושינגטון נוגעת למדיניות האירנית הלא-גרעינית. אירן פועלת להעמקת עוצמתה האזורית מול אויביה המרכזיים, ישראל וערב הסעודית, באמצעות הקמת מיליציות ושליחים צבאיים וכן הספקת נשק אירני לארגוני טרור ותמיכה בהם. מול ישראל, טהרן ממשיכה לתמוך בחיזבאללה ולהעביר אליו נשק מתקדם, במטרה להגביר את יכולתו לאיים מצפון על ישראל. אירן גם פועלת לביסוס כוחה בסוריה ובלבנון, ובכלל זאת באמצעות טיהור אתני של ישובים סוניים ויישוב אוכלוסייה שיעית במקומם, כדי לייצר אזורי השפעה, וזאת תוך חיזוק הברית עם אסד וחיזבאללה. בנוסף, אירן משקיעה משאבים במטרה לבסס אחיזה של בעלי-בריתה, ובראשם חיזבאללה, ברמת הגולן, וכך לאיים על ישראל ממזרח בנוסף לאיום של חיזבאללה מלבנון.
מול ערב הסעודית, אירן תומכת בארגוני המורדים החות'ים הנלחמים בבעלות-בריתה של ארצות הברית בתימן: ערב הסעודית ואיחוד האמירויות. אירן עוסקת בחתרנות, בהתססה ובטרור בקרב האוכלוסייה השיעית במדינות המפרץ, בדגש אזורי על צפון מזרח ערב הסעודית ובחריין. בחודשים האחרונים, העימות אף התפשט מהיבשה לים: השבוע פורסם כי כוחות חות'ים תקפו ספינה סעודית בים האדום והרגו שני אנשי צוות, וזאת לאחר שבאוקטובר 2016 כוחות חות'ים פגעו בספינה של האמירויות וניסו ללא הצלחה לפגוע במשחתת אמריקנית באמצעות טילי חוף-ים אירניים. ההתקפות מכוונות נגד בעלי בריתה של ארצות הברית - לא נגד הכוחות האמריקנים; גם בחזית זו אירן איננה קוראת תיגר באופן ישיר על וושינגטון, אלא מסייעת ללחימה נגד בעלות-בריתה וכך מנסה לערער את כוחה של הברית האמריקנית-סונית במזרח התיכון.
מבחינתה של אירן, מדובר בהמשך האסטרטגיה הזהירה של "בחינת הגבולות" שהופעלה מול הממשל האמריקני הקודם. ממשל אובמה היה נחוש להגיע להסכם עם אירן על אודות תוכניתה הגרעינית. לשם כך היה מוכן להתפשר על אינטרסים אמריקניים ואינטרסים של בעלי-בריתה של ארצות הברית ולהימנע מהסלמה משמעותית מול אירן, שהייתה עלולה לסכן את ההישג הדיפלומטי בסוגיה הגרעינית. ההנחה של הממשל הקודם הייתה, שהחלופה להסכם היא מלחמה אזורית, ועל כן יש להגיע להסכם, גם אם אינו מיטבי, ולוודא את שימורו.
בנוסף, נראה שביטחונה העצמי של אירן התחזק עקב התמיכה שהוא זוכה לה מצד רוסיה והידוק שיתוף הפעולה בין טהרן למוסקבה, מאז החתימה על הסכם הגרעין. רוסיה ניצלה את הפסיביות האמריקנית בעירק ובסוריה כדי לחדש את אחיזתה במזרח התיכון ומצאה באירן שותפה למטרה זו. למרות שלא מדובר בברית אסטרטגית וקיימת בין אירן לרוסיה חשדנות הדדית, שתיהן השכילו עד היום לתאם את פעולותיהן בהצלחה בסוריה ולקדם אינטרסים משותפים בשמירה על שלטון אסד, בהרחבתה של אספקת נשק רוסי מתקדם לאירן, ובשיתוף פעולה בתחום הגרעין האזרחי.
הפגנת הנחישות האמריקנית הנדרשת בתגובה לניסוי הטיל הבליסטי שערכה אירן, ממשל טראמפ הודיע על אודות הפעלת סנקציות נגד אישים וארגונים אירנים, הקשורים לפעילות טרור ולתוכנית הטילים האירנית. בנוסף, משחתת אמריקנית נשלחה לאזור באב אל-מנדב, כדי להגן על נתיבי הסחר מפני המורדים החות'ים בתימן, הנתמכים על-ידי טהרן. מטרת התגובה האמריקנית היא, כפי שהצהיר הנשיא טראמפ, להפגין אי-נכונות להבליג על ההתנהגות האירנית הבעייתית ולפעול להרתעת המשטר האירני מלהמשיך במדיניותו האזורית הסוררת. עם זאת, הצהרת מזכיר ההגנה
ג'יימס מאטיס כי אינו שוקל לתגבר את הכוחות האמריקנים באזור ממחישה כי הממשל החדש טרם גיבש אסטרטגיה שתשנה משמעותית את המציאות האסטרטגית שעיצב ממשל אובמה מול טהרן. לכן, האתגר שבפני הממשל האמריקני החדש הוא מחד-גיסא לבלום את אירן בכל החזיתות שבהן היא מאתגרת את ארצות הברית, ומאידך-גיסא להימנע מהסלמה בעיתוי שאיננו נכון.
שינוי הרטוריקה האמריקנית, כפי שהתבטא בהצהרת גנרל מייקל פלין, שלפיה אירן נמצאת "באזהרה", ואשר חוזקה באמירתו של הנשיא טראמפ כי אירן "משחקת באש" - היה נחוץ כדי להבהיר לאירן שחל שינוי ב"חוקי המשחק". אך מילים חייבות להיות מגובות במעשים שקולים, שיפגינו את אותה מידת תקיפות. המבחן של ממשל טראמפ מול אירן הוא לכן מבחן האמינות - השבת האמינות למדיניות ולהצהרות האמריקניות, וזאת כדי להרתיע את טהרן מנקיטת מדיניות שלילית, ולצד זאת חיזוק היציבות במזרח התיכון תוך שמירה על האינטרסים של ארצות הברית ובעלות בריתה באזור.
כדי לגבש מדיניות שונה מול אירן על ממשל טראמפ לברר לעצמו את הנחות היסוד הבאות: א. דחיית ההנחה של ממשל אובמה כי אין חלופה להסכם - הנחה זאת שיתקה את הממשל הקודם. יש לצאת מנקודת הנחה כי החלופה להסכם איננה מלחמה. ב. החלופה להסכם, במקרה שאירן תפרוש ממנו, היא החזרת סנקציות משמעותיות. אם אירן תפרוץ לפצצה גרעינית, התגובה תהיה תקיפה צבאית כירורגית על מתקני הגרעין בלבד והכלת האירוע. מול ממשל חזק ונחוש, אפשרות ההסלמה צריכה להפחיד את אירן, לא את ארצות הברית.
על בסיס קביעות אלו נכון לגבש אסטרטגיה לשני אופקי זמן מרכזיים: הטווח הקצר-בינוני, והטווח הארוך. בטווח הזמן הקצר והבינוני, על ממשל טראמפ לעבוד עם שאר המעצמות ולגבש הסכמה בדבר פעולות שתחשבנה כהפרה אירנית של הסכם הגרעין. גם בהיעדר הסכמה רוסית או סינית, יש לגבש הגדרות אחידות, שתהיינה מקובלות על ארצות הברית ובעלות-בריתה האירופיות, ולתאם עמן מענה גם להפרות קלות בתחומים "האפורים". המסר האמריקני-אירופי צריך להתמקד במחויבות להסכם רק על-פי הפרשנות המערבית המחמירה. במקביל, על וושינגטון לדחוף להחלטת מועצת ביטחון חדשה, במקום החלטה 2231, אשר תאסור בבירור פיתוח טילים בליסטים וטילי שיוט אירנים, שיוכלו בעתיד לשאת ראש קרב גרעיני. עד לגיבוש הסכמה כזו, על ארצות הברית לשקול ליירט אקטיבית כל ניסיון שיגור אירני. פעולה זו תמחיש את הנכונות האמריקנית ליצור כללי משחק חדשים, לאירן ולשאר המעצמות.
רוסיה היא מדינת מפתח ליישום אסטרטגיה זו. הנשיא טראמפ הצהיר כי בכוונתו לפעול בתיאום עם הנשיא
ולדימיר פוטין. בעסקה עתידית בין המנהיגים חשוב לשלב, לצד הסכמות בסוגיות הגרעין והטילים, דרישה להחלשת האחיזה של אירן בסוריה, בדגש על ההיערכות האירנית בדרום סוריה וברמת הגולן. סוגיה נוספת היא הפסקתה של העברת נשק מתקדם רוסי לידי אסד וממנו לחיזבאללה, כאיום ישיר על ישראל
בנוסף, על הממשל האמריקני להגביר את הלחץ על הבריתות האזוריות של אירן וקשריה עם ארגוני הטרור באזור, באמצעות פעילות מסכלת והרתעתה מתמיכה בהם. על מדיניות זו לכלול מאמץ מודיעיני משותף של ארצות הברית עם בנות בריתה באזור, לרבות ישראל, לצד הפעלת כוח ממוקדת, שתכליתה עצירתם של משלוחי נשק אירנים בים ובאוויר. גם בזירה זו, מדיניות תקיפה נגד מערכת הבריתות של אירן ופגיעה בפעילות כוח קודס היא הכרחית לביסוס ההבנה בטהרן, כי ממשל טראמפ מוכן להתמודד מול אירן ולקחת סיכונים שלא נלקחו בעבר על-ידי ארצות הברית.
ממשל טראמפ מבקש להבהיר כי איננו מוכן להבליג על הפעילות האירנית המתגרה והבעייתית, אך חשוב שיימנע מהסלמה לא מבוקרת במהלך שנים שבהן אירן רחוקה מהסף הגרעיני. כך ימחיש כי קיימת אלטרנטיבה להסכם, שתקדם את היציבות האזורית ולא תוביל למלחמה. לשם כך חשוב להימנע מתגובות נקודתיות ולגבש, בכל החזיתות, אסטרטגיה כוללת שמטרתה החלשת אירן - בלי להוביל לעימות צבאי ישיר.
אשר לטווח הזמן הארוך, על האסטרטגיה האמריקנית לכלול תוכנית היערכות שתכליתה תהיה לשמור על אמינות האיום האמריקני, גם לאחר שחלק מהמגבלות המרכזיות על תוכנית הגרעין האירנית יוסרו - מסוף השנה השביעית להסכם. תיקון ההסכם, המאפשר לאירן בטווח הארוך להיות בעלת תשתית גרעינית לגיטימית ובלתי מוגבלת, חייב להיות רכיב מרכזי באסטרטגיה. לכן, על ארצות הברית לגבש עם בעלות-בריתה מנגנוני הרתעה וענישה, שיוכלו להרתיע את אירן מלפתח אז את תוכניתה הגרעינית ולהתבסס בסף הגרעיני במרחק של מספר חודשים בודדים, או אף מספר שבועות מפצצה. על מנגנוני האכיפה לכלול אף אפשרות, מתואמת עם במעצמות העולמיות החתומות על ההסכם, להחזרת מערך הסנקציות המשמעותיות, שהוביל בעבר את אירן לשולחן הדיונים, ולפשרה.
על ארצות הברית להיות מוכנה להחלטה אירנית לפרוש מההסכם, או לניצול אירני עתידי את הסרת המגבלות שהוטלו עליה במסגרת ההסכם ולהתקדם לנשק גרעיני. יכולת לפגוע במגזר הפיננסי ובמגזר האנרגיה של הכלכלה האירנית, וכן איום אמין בשימוש בכוח צבאי ממוקד כמוצא אחרון למנוע מאירן נשק גרעיני, הם מפתח לשינוי ההתנהלות האירנית בעתיד. מנגנוני אכיפה והרתעה אלו יהיו הכלים היחידים, שבאפשרותם יהיה למנוע מאירן נשק גרעיני ובה בעת למנוע עימות צבאי כולל באזור.
התשומה הישראלית גם בישראל, מילים צריכות להוביל למעשים. ראש הממשלה
בנימין נתניהו הצהיר שבכוונתו להעלות את הנושא האירני לראש סדר העדיפויות בשיחתו הקרובה עם הנשיא טראמפ. אירן וגרורותיה, בייחוד חיזבאללה, הם האיום האסטרטגי הגדול ביותר על ישראל כיום. מעבר ל"הסכם המקביל" אמריקני-ישראלי להתמודדות עם משמעויותיו של הסכם הגרעין ופעילותה השלילית של אירן, שעל גיבושו אנו ממליצים מאז קיץ 2015, קיים אינטרס ישראלי נוסף להקים חזית אזורית חזקה בהובלה אמריקנית נגד הפעילות האירנית הנרחבת באזור: גיבוש חזית כזו יהיה בגדר הישג חשוב ומשמעותי ליציבות המזרח התיכון ולהכלת אירן.
כינונה של חזית אזורית כזו יחייב את ישראל להתאמות משמעותיות בנושא הפלשתיני. אם הנשיא טראמפ יהיה נכון להוביל הסכמות בילטרליות עם בעלי-בריתו, ואולי אף לפעול לכינוס ועידה אזורית בהשתתפות ארצות הברית, מדינות המפרץ הסוניות וישראל, שתהיה לה מטרה כפולה - כינון חזית אזורית מול האיומים האירניים וקידום תהליך השלום - על ממשלת ישראל יהיה ליזום מהלכים אשר יקלו על השתתפות של מדינות ערב בה. כך יקודמו באופן מיטבי האינטרסים הישראלים החשובים ביותר לטווח ארוך. זאת יכולה להיות הזדמנות היסטורית לקדם מענה אסטרטגי לשתי הסוגיות החשובות ביותר בביטחון הלאומי הישראלי: מענה לאיום האירני וקידום ההסדר עם הפלשתינים.
