האם ניתן לחייב בהיטל השבחה בגין שינוי תוכנית בינוי? המונח "תוכנית בינוי" (המכונה גם "תוכנית עיצוב" או "נספח בינוי/עיצוב") אינו מעוגן בחוק התכנון והבנייה, אלא הוא פרי המציאות התכנונית: כלי עזר להשלמת תוכנית סטטוטורית באמצעות מתן הוראות והנחיות מפורטות המאפשרות מימוש תוכנית, באמצעות היתרי בנייה מפורטים. תוכנית בינוי היא מסמך המשרטט ברמת פירוט גבוהה, באמצעים גרפיים או מילוליים, את תמונת הבנייה המתוכננת בשטח שעליו חלה תוכנית סטטוטורית.
יש להבחין לענייננו בין שני סוגים של תוכנית בינוי. האחד: תוכנית בינוי המצורפת לתוכנית הסטטוטורית, שהיא פירוט והרחבה שלה ומהווה חלק ממנה. השני: תוכנית הנעשית לאחר אישורה של תוכנית סטטוטורית ועל-פי הנחיות הקבועות בה. תוכנית כזו אינה עוברת את מסלול האישור הקבוע בחוק התכנון והבנייה, וכתוצאה מכך אין לציבור בדרך כלל זכות התנגדות עליה.
השימוש בתוכניות בינוי מהסוג השני, אף שאין להן מעמד רשמי, היה נפוץ שנים רבות במוסדות התכנון כבסיס להוצאת היתרי בנייה. הדבר נעשה בעיקר עד תיקון 43 לחוק התכנון ובנייה, בו הוסף סעיף 145(ז) אשר נועד למנוע אישורן של תוכניות כלליות אשר אינן כוללות פירוט של שטחי הבנייה, קווי הבניין, מספר הקומות וכדומה, וקובע שאלו יאושרו במסגרת תוכנית הבינוי.
לאורך השנים הביע בית המשפט העליון את דעתו הברורה על כך שלתוכנית בינוי אין כל מעמד חוקי עצמאי והיא אינה מסוג התוכניות שחוק התכנון והבנייה מכיר בהן. על כן, אין היא יכולה אלא להביא לידי ביצוע את שנקבע בתוכנית מפורטת שאושרה כדין (בג"ץ 445/73).
עוד קבע בית המשפט העליון (בג"ץ 5631/92), כי תוכנית בינוי היא תוכנית המפרטת, על יסוד קביעותיה המפורשות של תוכנית בניין עיר, מה יהיו תהליכי ביצוע הבינוי בפועל, וכי אין להסדיר בתוכנית בינוי נושא החייב להיות מוסדר בתוכנית מתאר או בתוכנית מפורטת. תוכנית הבינוי יכולה להתווסף על הסדר נאות של הנושא הכלול בתוכנית המוכרת בדין, כדי לפרט שלבי ביצוע או דרכי ביצוע, אך אינה באה במקום תוכנית כזו.
בעקבות זאת, (ערר 6007/08) חזרה ועדת הערר על הקביעה העקרונית, לפיה אין להסדיר בתוכנית בינוי נושאים החייבים להיות מוסדרים בתוכנית מתאר או בתוכנית מפורטת, וכי הוראה בתוכנית המאפשרת לעשות זאת - אינה ראויה. על-אף זאת, ועדת הערר לא מצאה לנכון להורות לוועדה המקומית להכין תוכנית סטטוטורית חדשה, אלא רק הנחתה אותה לפרסם את תוכנית הבינוי להתנגדויות לציבור, על-מנת שתוכל לשקול בעת הדיון בה את כל השיקולים הרלוונטיים.
מעמדו של נספח בינוי המצורף לתוכנית נקבע על-פי האמור בהוראות אותה תוכנית. לפיכך, התוכנית עשויה לקבוע הוראות שונות לגבי תוקפו ומעמדו של נספח הבינוי. כאשר התוכנית קובעת, כי נספח הבינוי המצורף לה או חלק מהוראותיו הם מחייבים, לא ניתן לתת היתר בניגוד להוראות המחייבות בלא נקיטת הליכים על-פי החוק. כאשר נספח הבינוי מוגדר כ"מנחה", מותר לרוב לתת היתר בסטייה ממנו, ככל שהסטייה היא במסגרת התוכנית שאושרה וככל שקיימת הצדקה לכך, ללא צורך בפרסום הקלה. סבירות הסטייה נבחנת לפי הנסיבות, ובכללן גודל הגמישות התכנונית שהותרה ותכליתה.
בית המשפט המחוזי מרכז קיבל (עמ"נ 43989-03-11) את ערעורו של קיבוץ עינת על החלטת ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה וקבע, כי החלטתה של הוועדה לפיה תוכנית בינוי תיחשב כמפורטת לצורך גביית היטל השבחה - אינה סבירה. בית המשפט ניתח את הוראות חוק התכנון והבנייה ביחס להיטל השבחה והגיע למסקנה, כי אין בהן התייחסות לתוכנית בינוי.
בית המשפט התייחס למאפייניה של תוכנית בינוי וציין, כי אחד הבולטים שבהם הוא שאישורה אינו כרוך בהליך של פרסום ודיון בהתנגדויות, להבדיל מאישורן של תוכניות מתאר מקומיות ותוכניות מפורטות. בית המשפט הפנה גם לפסיקה, לפיה עניין שיש להסדירו בתוכנית מפורטת אין להסדירו בתוכנית בינוי. לפיכך, דחה בית המשפט את הטענה לפיה תוכנית הבינוי שמכוחה התבקשה הוועדה להוציא היתרי בנייה עבור הקיבוץ, היא "בפועל" תוכנית מפורטת, שכן היא כוללת הוראות מפורטות שאינן מופיעות בתוכנית בינוי שהיא בדרך כלל תשריט.
עקרון דומה נקבע במקרה נוסף (ערר 62/17), בו נדונה הוראה בתוכנית לפיה "יוצאו היתרי בניה על-פי תוכנית בינוי אשר תאושר בוועדה המחוזית". לדעת השמאית המכריעה, הצורך באישור תוכנית בינוי משקף דחייה של שלוש שנים - מה שמביא להפחתת שווי המקרקעין במצב התכנוני הקודם ולהגדלת היטל ההשבחה. בית המשפט לא מצא פגם בקביעה זו וקבע, כי אין זה בלתי סביר שקונה סביר שהיה מביא בחשבון את הפסיקות הנ"ל, היה מעריך שהוועדה המחוזית הייתה שולחת אותו להכין תוכנית מפורטת ולא הייתה מסתפקת באישור תוכנית בינוי, או לפחות דורשת לפרסם את התוכנית להתנגדויות לציבור.
האם יש צורך בפרסום הקלה בסטייה מנספח בינוי? ועדת הערר קבעה (ערר 8108/12), כי מעיקר הדין כאשר מבקשים לסטות מנספח בינוי המוגדר כנספח מנחה, אין חובה בפרסום הקלה מכוח הוראת סעיף 149 לחוק, אך לוועדה המקומית מוקנה שיקול דעת במקרים מסוימים לפרסם את הבקשה לעיון הציבור. לפיכך, אין בעצם קבלת ההחלטה על פרסום הקלה על-ידי הוועדה המקומית, כדי להוות ראיה לקיומו של אירוע מחולל השבחה. הקלה שפורסמה ואושרה בהעדר חובה לעשות כן על-פי דין, אינה מהווה אירוע מס לצורך חיוב בהיטל השבחה, וזאת אף אם יש בה כדי להעלות את שווי המקרקעין.
לסיכום: על-פי מגמת הפסיקה נראה, כי ככל שמדובר בתוכנית בינוי "מחייבת", לא ניתן לתת היתר בניגוד להוראות המחייבות בלא נקיטת הליכים על-פי החוק, וממילא כל שינוי מהווה שינוי של תוכנית בגינו ניתן לחייב בהיטל השבחה. לעומת זאת, כאשר תוכנית הבינוי מוגדרת כ"מנחה", מותר לתת היתר בסטייה ממנה במסגרת התוכנית שאושרה ללא צורך בפרסום הקלה (גם אם פורסמה בפועל), ולכן היא אינה מהווה אירוע מס לצורך חיוב בהיטל השבחה, אף אם יש בה כדי להעלות את שווי המקרקעין.
