בימים אלה מונחת בפני ועדת השרים לחקיקה "הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון - פטור מוסדות מהיטל השבחה)". עיון בהצעתו הקצרה והתמימה של ח"כ דוד אמסלם, המתיימרת להיות מעין "תיקון" לחוק, מלמדת, כי המגמה המסתמנת בפועל היא צמצום משמעותי של הפטור למוסדות ציבור בהיטל השבחה, עד כמעט כדי ביטולו וזאת מבלי שהגופים הציבוריים האמורים להיות מושפעים מכך ערים לדבר.
היטל השבחה הוא תשלום חובה אשר נדרש על-ידי הוועדה המקומית בהתקיים השבחה ב
מקרקעין, בשל עליית שווים של המקרקעין עקב אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. הפטור הנוכחי מעוגן בסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק, לפיו לא תחול חובת תשלום היטל השבחה בשל השבחה שהיא "השבחה במקרקעין של מוסד לחינוך, לתרבות, למדע, לדת, לצדקה, לסעד, לבריאות או לספורט, או במקרקעין של הקדש ציבורי, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים, אם אותם מקרקעין או התמורה בעדם, משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות".
המילים "התמורה בעדם" התווספו במסגרת תיקון 53 לחוק משנת 2006, שתכליתו הייתה להוסיף אפשרות לקבל את הפטור גם במקרה בו התמורה בעד המקרקעין משמשת את המוסד למטרות המנויות בסעיף, ולאו-דווקא הקרקע עצמה. אם עד למועד התיקון היה צריך להוכיח, שהמקרקעין והם בלבד ישמשו או יהיו מיועדים לשמש למטרות העמותה, הרי שעתה אין צורך במילוי תנאי זה. די בכך שיוכח, שהתמורה מכירתם של המקרקעין תשמש או תהיה מיועדת לשמש למטרות אלו של העמותה.
לעודד גופים ציבוריים בית המשפט העליון (ע"א 5138/04) עמד על תכלית הפטור: הוא "נועד לעודד פעילות של גופים הפועלים לטובת הציבור כנאמניו ולא לרווחתם הפרטית ולהקל על מימוש זכויות מושבחות במקרקעין שבבעלותם או בחכירתם מקום שהמקרקעין משמשים או מיועדים לשמש לאחת המטרות הציבוריות המפורטות בסעיף".
בית המשפט המחוזי בירושלים קבע (ע"ה 2/99): "מאותו שלב בו שוכנענו שכל הכסף שיופק מהבניה האמורה ילך למטרות צדקה, אין כל סיבה להבדיל בין מקרקעין שמשמשים באופן 'ישיר' לפעילות צדקה ובין מקרקעין המשמשים לפעילות צדקה באופן 'עקיף'. גם לה וגם אלה משמשים את מטרות הצדקה של המלכ"ר, וגם בגין אלה וגם בגין אלה יש לפטור את המוסד הרלוונטי מתשלום היטל ההשבחה".
כך גם קבעה לאחרונה גם ועדת ערר (ערר 321/15/48): "חיוב מוסד הפועל ללא כוונת רווח לטובת הציבור (למטרות המנויות בסעיף) בהיטל השבחה רק בשל העובדה שהוא מכר נכס שאינו משמש או מיועד לשמש לאחת המטרות המנויות בסעיף, כאשר מוכח כי התמורה בעד המכירה תשמש לאחת ממטרותיו, חוטאת לכוונת המחוקק ולתכלית אותה ביקש להגשים באמצעות הענקת הפטור מלכתחילה".
לאור התיקון משנת 2006, עלתה השאלה כיצד ניתן לקבוע שהתמורה אכן תשמש למטרות המנויות בסעיף, שהרי "לא ניתן לעקוב אחר התמורה/הכסף". כמו-כן, לא ברור כיצד ניתן להוכיח בעת בקשת הפטור מה נעשה שימוש בכספי התמורה בעתיד, וגם אם יתברר שלא נשמר הדבר - הרי הסוסים כבר לא מצויים באורווה.
עקרונית, המחוקק לא הגדיר נוהל או פרוצדורה ברורה בעניין, ועל כן בפועל ועדת התכנון, ועדת הערר ובית המשפט נדרשים לבחון כל גוף לגופו. האינדיקציה המרכזית על פיה פועלות הוועדות, היא עמדת רשויות המס ויחס המדינה כלפי אותו מוסד. עמותה רשומה שעברה את הסינון והבדיקות של רשם העמותות ומאושרת על-ידי המדינה, חזקה עליה שכספה מיועד לשמש למטרותיה אשר נקבעו בתקנון, וכך גם כספי התמורה בעד מכירת המקרקעין. דרכי ההוכחה ומידתה עשויים להשתנות ממוסד למוסד בשים לב לצורת התאגדותו, אופיו ומהות פעילותו הציבורי והפטור מוענק במקרים המתאימים והמצדיקים לשם כך.
ההצעה: שלושה תנאים מצטברים בהצעת החוק המונחת כיום על שולחן הכנסת מוצע, כי הפטור יוענק רק בהתקיים התנאים המצטברים הבאים: (1) המקרקעין מצויים ברשימת היישובים או האזורים שיקבע השר; (2) המוסד או ההקדש הוא גוף ללא כוונת רווח; (3) המקרקעין או התמורה בעדם משמשים או מיועדים לשמש למטרות הציבוריות; (4) המוסד או ההקדש השתמשו במקרקעין למטרות ציבוריות לתקופה שאינה עולה על עשר שנים; (5) השר קבע כי המוסד או ההקדש פטור מתשלום היטל השבחה; קביעה זו תיעשה לתקופה שלא תעלה על שלוש שנים, וניתן להאריך אותה לתקופות נוספות.
כעולה מדברי ההסבר להצעת החוק, הסיבה לתיקון נובעת ממספר נימוקים:
1. רשויות מקומיות רבות נקלעות למצב שבו מוסדות למטרות ציבור רוכשים מקרקעין בתחומן לצורך פעילותם, ולאחר עליית שוויו מוכרים את המקרקעין ומנצלים את הפטור מתשלום היטל ההשבחה, תוך גריעת מקורות מימון עיקריים מהרשויות המקומיות.
2. ישנם מקרים בהם שינוי הייעוד במקרקעין אינו תואם את הייעוד ההולם את מטרות הפטור אלא ייעודים אחרים כגון מגורים, תעסוקה, תעשיה או מסחר. לאחר שינוי הייעוד מוכרים אותם מוסדות את המקרקעין בטענה, כי התמורה ממכירתם תשמש בעתיד את המטרות האמורות, ולכן מוצדק לפטור אותם מתשלום היטל ההשבחה. אין לקבל מצב דברים זה, העלול להביא לפגיעה תקציבית קשה ברשויות המקומיות ובהכנסותיהן המעטות ממילא.
3. מאחר שלא קיימים תנאים או קריטריונים בחוק למוסד פטור, יכולים להיכלל בו כיום גופים רבים ללא בקרה וללא כל מגבלה שהיא, אשר במסגרתה ניתן לשקול אם צודק לתת פטור מהיטל השבחה ואם קיימת פגיעה בצדק החלוקתי הראוי, שכן אין תכלית להעדיף "לחלק" את כספי ההיטל לעמותה ספציפית ולא להקצות אותם גם לצורכי ציבור חיוניים אחרים.
4. תחולת הפטור כיום רחבה וחלה על כל ועדות התכנון ברחבי המדינה, ללא בחינה מהי ההשפעה של מתן הפטור על אותה רשות תכנונית קונקרטית בשים לב לחוסנה הפיננסי ובחינת הרצון לעודד בנייה למטרות הפטור באותם יישובים או אזורים. לכן מוצע, כי תנאי נוסף הוא שהשר יוסמך לקבוע באילו יישובים או איזורים יחול הפטור.
דרוש דיון ציבורי גם אם יש היגיון בדברים אלו, יש לזכור שמדובר בהצעת חוק פרטית. להצעה זו יש השלכות ניכרות, ואינה אמורה לעבור בצורה שכזו. היא עלולה להוות רעידת אדמה של ממש לגופים ציבוריים שונים (כדוגמת אוניברסיטאות, בתי חולים ומוסדות צדקה), המחזיקים בנכסים שהתמורה בעדם מסייעת לפעילותם ולעצם קיומם. הסייג המוצע לפיו השר יחליט באילו מקומות יחול הפטור, עלול לרוקן מתוכן פטור למוסדות ציבוריים שונים שאתרע מזלם רק בשל האזור בו הם ממוקמים.
גם הקביעה לפיה קיימת חובה שאותו מוסד השתמש במקרקעין למטרות ציבוריות לתקופה שאינה עולה על עשר שנים, עלולה להוות בעיה משמעותית. למעשה, היא מרוקנת מתוכן את הענקת הפטור לכל נכס שלא משמש במישרין את המוסד הציבורי, הגם שהכנסותיו בעקיפין משרתות את תכליותיו ומטרותיו של אותו מוסד ציבורי ומסייעות לו במקרים מסוימים להתקיים.
תכליתו של היטל ההשבחה היא חלוקת העושר עם הציבור. כאשר מדובר במוסד ציבורי, ממילא מתקיימת חלוקת העושר. המחוקק היה מעוניין להקל על גוף זה לפעול ולא להידרש לתקציבי המדינה, ועל כן ניתן הפטור. בהצעת החוק הנוכחית יש כדי לסרס ולסכל רעיון זה. הצעה כזאת, שמבקשת באבחת יד לחולל מהפכה של ממש, צריכה להיות באור הזרקורים ולאפשר לגופים הציבוריים להשמיע את עמדתם נוכח השלכות הרוחב שיש לה עליהם.
