בדיני התכנון והבנייה קיים כל העת מתח בין שמירה על עקרון הוודאות התכנונית לבין הגברת הגמישות התכנונית. לכל אחד משני עקרונות אלה בפני עצמו יתרונות וחשיבות ברורים. במאמר זה נסקור בקצרה כמה דוגמאות הממחישות את אותו מתח מתמיד.
הגברת הוודאות התכנונית מסייעת לפשט ולקצר הליכים באמצעות הפחתת הביורוקרטיה, וכמובן מסייעת לפרט להבין כיצד באפשרותו לממש את קניינו הפרטי, מהן דרישות מוסדות התכנון לשם ביצוע בנייה, וכיצד עליו לכלכל את צעדיו תוך צמצום ההפתעות שיכולות להיקרות בדרכו.
מאידך-גיסא, עיקרון הגמישות התכנונית, שלפיו נושאים מסוימים נותרים בשיקול דעת הוועדה המקומית, כגון בעת הוצאת היתר בנייה במגרש ספציפי, כרוך אומנם בביורוקרטיה נוספת ובזמן ויוצר חוסר וודאות מסוים לפרט. אולם, הוא גם מאפשר לפתור קשיים בלתי צפויים ולהימנע מתוצאות תכנוניות שרירותיות ובלתי צודקות במקרים קונקרטיים, שלא תמיד ניתן לצפות אותם מראש, בעת קביעת הנורמה התכנונית הכללית.
ההנחיות המרחביות אחד מן המנגנונים שנוספו בשנים האחרונות ונועדו לחזק את הוודאות התכנונית, הוא מוסד הנחיות מרחביות, שנקבע בשנת 2014 במסגרת תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה. במסגרת זו נוסף סעיף 145ד', אשר מסמיך את הוועדה המקומית, לקבוע "הנחיות מרחביות" שיחולו במרחב התכנון שלה, בעיקר בנושאים עיצוביים ואדריכליים. מטרתן של ההנחיות המרחביות היא להגביר את הוודאות התכנונית ולהפחית הליכים ביורוקרטיים, לחסוך בזמן ותקצר ולייעל את הליכי הרישוי להוצאת היתר בנייה.
אלא שבפועל נראה, כי חלק מהוועדות המקומיות לקחו את סמכותן החדשה ואת נושא הוודאות צעד אחד רחוק מדי. לאחרונה ניתנה החלטה חשובה של ועדת הערר לתכנון ובנייה במחוז תל אביב (ערר 5198/16), אשר דנה במאוחד בעררים שונים נגד הנחיות מרחביות שקבעה הוועדה המקומית תל אביב. המערערים טענו, כי הנחיות אלו חרגו לחלוטין מהמסגרת המצומצמת שקבע החוק ביחס לנושאים שיכולים להיכלל בהן, ויצרו פגיעה של ממש בנכסים, תוך עקיפה של הליכי התכנון ה"רגילים", ולמעשה מבלי שהדבר היה כרוך באפשרות להתנגד, ומבלי הותרת אפשרות להגשת תביעת ירידת ערך בגינן.
בהחלטתה (21.2.19) קיבלה ועדת הערר חלק נכבד מטענות העוררים והורתה על ביטול חלק משמעותי מההנחיות המרחביות. ועדת הערר עמדה על המתח המובנה שבין הרצון להכניס ודאות להליכי הרישוי ובין הצורך התמידי להותיר פתח לשיקול דעת בנושאים בעלי משמעות, ושרטטה את הקו העקרוני שצריך להנחות את הוועדות המקומיות בפרשנות הדין בעניין זה ובעת אישור ההנחיות המרחביות:
"הדגש לטעמנו הוא האם נושא מסוים כאמור בסעיף 145ד(ב) לחוק הוא נושא בו צריך להפעיל שיקול דעת קונקרטי אם לאו, ולפיכך רק נושאים שבנוגע להם אין צורך בהפעלת שיקול דעת עובר לדיון בבקשה קונקרטית והם נוגעים לחזות ועיצוב הבניין וכו', הם כאלה אשר יכולים להיות מוסדרים בהנחיה מרחבית. ברי כי עניינים אלה על-פי טיבם וטבעם הם עניינים שוליים יחסית שאינם מוסדרים בדרך כלל בתוכנית, שאחרת נדרש בעניינם שיקול דעת פרטני".
תיק המידע מנגנון נוסף התווסף ב-2016 להליכי הרישוי במסגרת תקנות התכנון ונועד להגביר את הוודאות התכנונית ולייעל את הליכי הרישוי, אולם בפועל הוא מייצר לא אחת מצבים בעייתיים: נושא המידע הנדרש להיתר.
בתקנות אלו נקבע, כי הרוצה להגיש בקשה להיתר, נדרש להגיש ראשית בקשה לקבלת מידע בנושאים שונים, כגון התוכניות החלות על המקרקעין, תנאים להוצאת היתרים, הנחיות מרחביות החלות על המקרקעין וכו'. המידע בתיק הרישוי מחייב את הוועדה המקומית למשך שנתיים לפחות מהנפקתו, באופן שאמור לייצר וודאות למבקש ההיתר לאורך זמן מספיק לצורך הוצאת ההיתר.
אלא שאליה וקוץ בה, שכן לצד הוודאות שאמור לספק המידע, במקרים שונים אנו רואים שבמסגרת תיק המידע להיתר, נקבעות קביעות שונות שלא תמיד עולות בקנה אחד עם הוראות הדין.
הבעיה היא, שהחוק אינו מסדיר הליך השגה על תיק המידע, ואינו מאפשר לאזרח לפנות לוועדת הערר ביחס לאותו מידע מחייב. כך נוצר מצב אבסורדי, שאזרח נאלץ או להתקדם בבקשה להיתר על-פי מידע מחייב שאינו תמיד נכון, או לדבוק בעמדתו ולהגיש בקשה שהוא יודע כמעט בוודאות שתידחה בסוף הדרך, מתוך ידיעה שייאלץ לפנות בסוף הליך הרישוי לוועדת הערר.
האפשרות השנייה היא להגיש עתירה מינהלית על תיק המידע להיתר כבר בשלב מוקדם של הליך הרישוי, אלא שברור, כי אין מדובר בפתרון מספק, בפרט שבתי המשפט אינם ששים בדרך כלל להתערב בנושאים תכנוניים ובעמדתם של מוסדות התכנון. לכן, טוב יעשה המחוקק אם יסדיר אפשרות להגשת ערר על תיק מידע תכנוני, כבר בסמוך לאחר מסירתו של המידע.
הקלות על תוכניות דוגמה נוספת למתח המתמיד בין וודאות לגמישות בדיני התכנון והבנייה נוגע למוסד ה"הקלה", המאפשר לוועדה מקומית, לתת במגבלות מסוימות ועל-פי שיקול דעתה, הקלה מהתוכניות החלות למבקש היתר.
לאחרונה פורסמה כוונתה של ראש מינהל התכנון,
דלית זילבר, לקדם חקיקה לביטול חלק מן ההקלות המוסדרות כיום בחקיקה ובראש הקלת שבס (אישור תוספת למספר יחידות הדיור המאושרות בתוכנית, בסמכות הוועדה המקומית). גם במקרה זה, המטרה המוצהרת היא כמובן מתן ודאות לאזרח ומניעת סחבת ביורוקרטית שאישור ההקלות כרוך בה. בהיבט זה, אין ספק שמטרת התיקון המבוקש ראויה, שכן הקלות ושינויים הבאים לאחר הליכי התכנון העיקריים, עלולים לא פעם לעכב ולסרבל את הקידום התקין של תוכניות חדשות והוצאת פרויקטים אל הפועל.
אולם מאידך-גיסא, מובן שמוכרחים לאפשר גמישות מסוימת בתוכניות הבנייה, כדי למנוע מצב בו יהיה צורך לשנות את כל התכנון ולהכין תוכנית חדשה, שמטבע הדברים לוקחת זמן רב יותר מאישור הקלה בתוכנית הקיימת תוך כדי תנועה. כבר כיום בחלק ניכר מתוכניות בניין העיר, מוסדות התכנון מגדירים מראש את אפשרויות ה"משחק" וההקלות המותרות ולא ניתן לקבל הקלות נוספות, כך שהתוכנית ברורה יותר ויש פחות עיכובים עד לאישורה.
דוגמאות אלו מלמדות על המתח המתמיד בין שתי המגמות הנוגדות, הוודאות אל מול הגמישות התכנונית, שיש להניח, כי ימשיך ללוות אותנו, באספקטים שונים של דיני התכנון והבנייה. האתגר הגדול של המחוקק ושל מוסדות התכנון הבאים לפרש את דבריו, הוא להשכיל ולפעול בדרך שאכן תקנה מחד-גיסא את הוודאות הנדרשת לאזרח במקום שבו היא נדרשת ומתאפשרת, אולם מאידך - תותיר גם מקום לגמישות ולשיקול דעת בהליכי הרישוי, בסוגיות מהותיות שלא תמיד ניתן לצפות אותן מראש, על-מנת למנוע תוצאות שרירותיות.
