רשויות מקומיות רבות נוהגות לפתור בעיות תכנוניות שונות בדרך של הכנת ואישור תוכנית מתאר חלקית. זו חלה על כל מרחב התכנון המקומי, אך אינה תוכנית כוללנית, שעוסקת בתחום בודד הרלוונטי לכל היישוב, כגון קווי בניין, הוראות בינוי, חניה, הקמת מרתפים ובנייה על גגות. תוכנית "תוכנית נושאית" כוללת בדרך כלל רק תקנון ולא מפת ייעודי קרקע (תשריט) המסמנת נכסים ספציפיים, שכן היא חלה על כל מרחב התכנון וקובעת את הכלל לגבי אותו "נושא".
דוגמאות לתוכניות נושאיות בתחום תל אביב: תוכנית ג/1 - תוספת חדרי יציאה לגג; ח - קביעת תקן חניה לשימושי הקרקע השונים והוראות בדבר הקמת קרן חניה וחניונים ציבוריים; מ/1 - שינוי אחוזי הבנייה, תוספת קומות, מרווחים צפיפות, מרפסות וסגירתן; ס - תוספת דירת גג; ע/1 - מרתפים.
ברור שכאשר תוכנית נושאית החלה על הקרקע משביחה אותה וניתנת לניצול במועד מימוש הזכויות - יש לחייב בגינה בהיטל השבחה. אך מה הדין במקרה שבמועד הקובע לשומה לא ניתן לממש את הזכויות שהוספו בתוכנית הנושאית, למשל כאשר על הקרקע טרם חלה תוכנית מפורטת המאפשרת בנייה? עמדתם של רוב השמאים המכריעים הייתה, כי תוכנית נושאית אינה משביחה קרקע "לא זמינה".
בערר 85112/12 אישרה ועדת הערר ת"א את קביעתו של השמאי המכריע, לפיה לא חלה השבחה במקרקעין עקב אישורן של התוכניות הנושאיות הכלל-עירוניות שהיו בפניו (שעניינן בגגות ומרתפים). אלה לא היו ניתנות למימוש במועד הקובע לשומה, מאחר שעל הקרקע לא חלה תוכנית מפורטת המאפשרת בנייה וממילא לא ניתן לבנות בה גם את המותר בתוכניות הנושאיות. השמאי המכריע קבע, כי התוכניות הנושאיות אינן עומדות בפני עצמן, אלא הן "רוכבות" על תוכניות המאפשרות בנייה מכוחן. לפיכך, כל עוד לא ניתן לבנות על הקרקע, הרי שבנייה של חדרים על הגג (למשל) אינה אפשרית, שכן התנאי המוקדם של בניית הדירות אינו מתקיים.
עוד נקבע, כי אותם דברים נכונים בנוגע למרתפים, אותם ניתן לבנות רק אם הם ישמשו את שאמור להיבנות מעל הקרקע. היינו, קיימות זכויות בנייה בסיסיות שהן תנאי מוקדם, וקיימות זכויות בנייה נלוות (מכוח התוכניות הנושאיות) היכולות להתקיים רק אם התנאי המוקדם מתקיים. לפיכך קבעה ועדת הערר, כי אם וכאשר יאושרו תוכניות מפורטות, יהיה צורך לבדוק האם ובאיזו מידה הן יאפשרו מימושן של התוכניות הנושאיות שאושרו קודם לכן, והאם ובאיזו מידה הן נושאות עימן השבחה למקרקעין בדמות מתן אפשרות של מימוש זכויות מכוח אותן התוכניות הנושאיות.
גם בערר 85279/15 קבעה ועדת הערר ת"א, בהסתמך על קביעתה הקודמת, כי מדובר במצב שבו מתווספות זכויות למרתפים או לבנייה בגג, במסגרת תוכנית נושאית כלל-עירונית באזור שלא ניתן להוציא בו היתר בנייה, ולכן הזכויות מכוח התוכניות הכלל-עירוניות לא ניתנות למימוש. בנסיבות אלה, לא נוצר חיוב בהיטל השבחה.
בערר תא/8513/0818 (שההחלטה בו ניתנה ב-29.8.19) קבעה ועדת הערר ת"א, כי תוכנית תא/3388/א, הגם שלא ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה ונדרשת לפיה הכנת תוכנית איחוד חלוקה, היא אירוע השבחה לרבות לעניין הזכויות מכוח התוכניות הנושאיות, שכן היא כוללת פירוט רחב אודות ייעודי הקרקע וטבלת זכויות מפורטת, ובכלל זה לעניין זכויות מכוח תוכניות ע/1 וג/1. לאור זאת לפיכך השאלה, מהו "המועד הקובע" לעניין חיוב זה. האם הוא במועד המוקדם של אישור התוכנית הנושאית, או שמא במועד המאוחר יותר של אישורה של התוכנית המפורטת, המאפשרת את ניצולן?
בערר 8512-08-18 קבעה ועדת הערר ת"א, כי באותו מקרה לא חלה בעבר השבחה במקרקעין עקב אישורן של התוכניות הנושאיות הכלל-עירוניות (ע/1 ו-ג/1). אלה לא היו ניתנות למימוש לאור העובדה שתוכנית תא/1111, שהייתה בתוקף עד אז, הייתה בבחינת תוכנית "כתמים", ללא זמינות וללא ודאות לגבי זכויות הבנייה. מימושן של התוכניות הנושאיות התאפשר רק עם אישורה של תוכנית 3388א', אשר עיגנה את הוראות התוכניות הנושאיות בתקנון, וקבעה במפורש ודאות תכנונית בנוגע לשימושים והוראות הבנייה בשטחים הרלוונטיים. לפיכך, המועד הקובע לחיוב בהיטל השבחה בגין הזכויות מכוח התוכניות הנושאיות הוא במועד המאוחר של אישורה של תוכנית 3388א', בהיותה האירוע מחולל ההשבחה של הזכויות.
שאלה דומה עמדה בפני בית המשפט המחוזי בת"א (עמ"נ 31336-07-18). באותו מקרה חויבו המערערים בתשלום היטל השבחה עם מתן היתר בנייה לאחר הקלה, שאפשרה ניוד זכויות מדירות אחרות לקומה העליונה. בעקבות ההקלה, התקיימו התנאים המאפשרים לפי תוכנית ג'1 מתן היתר לבניית חדרי יציאה לגג בשטח של 40 מ"ר, מדירותיהם של המערערים שבקומה העליונה. בית המשפט נדרש להכריע בשאלה מהו אירוע המס הרלוונטי לחיוב בהיטל השבחה - תוכנית ג'1 או ההקלה.
בית המשפט אישר את קביעתה של ועדת הערר ת"א, לפיה, המועד שבו הושבחו המקרקעין הוא מועד מתן ההקלה (ולא מועד אישורה של תוכנית ג'1). יש לחשב את ההשבחה למועד זה, ובחישוב ההשבחה יש להביא בחשבון את המצב שלפני מתן ההקלה, ולפיו הגג אינו כולל זכויות בנייה.
בית המשפט קבע, כי תוכנית ג'1 אומנם מעגנת את האפשרות לבנות חדרי יציאה לגג, אך זו מותנית בתנאים מוקדמים בדבר תכסית הקומה העליונה, תנאים שלא התקיימו במועד אישורה של התוכנית ולא ניתן היה לקיימם במצב הנתון של הנכס והדין, אלא בעקבות ההקלה שאפשרה ניוד שטחים בנויים לקומה העליונה. בנסיבות אלה, ההשבחה נובעת ממתן ההקלה והיא האירוע מחולל ההשבחה.
עולה מכך, כי הגישה היא לחייב בגין תוכניות נושאיות לא-ישימות אך ורק בעת שניתן לממש אותן, אם בעת אישור הקלה ואם בעת אישורה של תוכנית אחרת שאפשרה את "שחרורה" של התוכנית הנושאית. עם זאת, ברור שגישה מעין זו מתעלמת מהעובדה, כי מדובר בתוכנית בניין עיר בעלת מועד קובע של עצמה. "ניודה" למועד אישורה של תוכנית אחרת אינו עומד בהוראותיו הטריוויאליות של היטל ההשבחה, שאמור לבחון השבחת כל תוכנית ותוכנית בעצמה ובמועדה הקבוע בחוק.
יש להניח, כי העובדה שבגין התוכנית הנושאית ישולם היטל השבחה רק בעת יישומה בפועל, היינו לעיתים שנים רבות לאחר אישור התוכנית הנושאית, וההיטל יחושב לפי שווי הזכויות באותו מועד, גורמת להיטל להיות גבוה יותר לאור עליית מחירי המקרקעין, כך שלרוב התמיכה בגישה זו היא של ועדות התכנון.
לסיכום: התוספת השלישית שדנה בהיטל השבחה כוללת עשרות סעיפים בלבד שאינם מתמודדים עם הדינמיות של עולם התכנון המתקדם וסוגי התוכניות המשתנים חדשים לבקרים. דרך ההתמודדות, לפיכך, עוברת לוועדות הערר ובתי המשפט. נראה, כי מן הראוי היה שתהיה הקבלה בין הקדמה בתכנון לפרק חשוב ומשמעותי זה.
