חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, הציגה בפני השופט גולדברג את הקשיים העצומים ואת המכשלות שיקשו או אפילו לא יאפשרו כלל את מימוש ההמלצות הגורפות שהגישה ועדת גולדברג לממשלה; ההערה המעניינת ואולי החשובה ביותר במכתבו של היועץ המשפטי לממשלה, טמונה בהצעתו למתווה חלופי של הסדר מתאים לפתרון הבעיה. בין היתר מציע היועץ כי המנגנון שיוביל לסיום הסכסוך הקרקעי בנגב ייקבע בחקיקה - ללא צורך בקיומו של מעין הליך שיפוטי פרטני על-ידי תובע זכות קניין בקרקע. מנימוקי היועץ המשפטי לממשלה, נראה כי גם הוא סבור שהמלצות הוועדה כלל אינן ישימות.
לאחר שנים רבות בהן דובר בכל פורום ממלכתי אפשרי על הצורך ב"פתרון מיידי לסוגיית השתלטות הבדואים על אדמות הנגב", לאחר דיונים ממושכים שנמתחו "אל תוך הלילה" שבסופם לא הוחלט דבר; לאחר שבמהלך כל שנות קיומה של ישראל כמדינה עצמאית לא ננקטה למעשה כל פעולה ממלכתית ממשית למניעת השתלטותם של הבדואים על אדמות הנגב, ולא נעשה מאמץ למציאת הסדר מִנהלי-תכנוני מתאים לגבי האדמות שעליהן התיישבו הבדואים לפני ואחרי קום המדינה (בדרכי השתלטות פיזית) - מונתה בסוף 2007 ועדת גולדברג, במטרה למצוא את הפתרון הראוי לבעיה. בתום כ-20 ישיבות פומביות ומספר סיורים בשטח הנגב התפוס על-ידי הבדואים הגישה הוועדה בדצמבר 2008 לשר שמינה אותה סדרת המלצות ומסקנות.
על בסיס המלצות הוועדה קיבלה הממשלה ב-18.1.2009 החלטה שבמסגרתה מצויים הסעיפים הבאים:
1 1. הממשלה רואה בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב נושא לאומי מן המעלה הראשונה. המחלוקת על הבעלות על קרקעות הנגב והזכויות בהן מעיבה על היחסים בין הבדואים למדינה, ופתרונה הוא המפתח גם לפתרון המחלוקת בנושא הסדרת ההתיישבות.
2. לקבוע כי העקרונות הבאים, שבאו לידי ביטוי בהחלטה על הקמת הוועדה והעומדים גם בבסיס המלצותיה, יהוו את התשתית להסדרת סוגיית התיישבות הבדואים בנגב:
(א) גיבוש מדיניות מערכתית כוללת המשלבת טיפול בנושא הקרקע ובנושא התכנון והסדרת ההתיישבות.
(ב) גיבוש מדיניות אשר תביא בחשבון את צורכי האוכלוסיה הבדואית, את תביעותיה לזכויות בקרקע, את צורכי המדינה ואת משאביה הקרקעיים והכספיים.
(ג) גיבוש מדיניות אשר תהא בת יישום בתוך תקופה קצרה, באופן שיהא בו כדי לבסס ולחזק את מערכת יחסי האמון בין הבדואים לבין המדינה.
(ד) הסדרת הסוגיה תיעשה ככל הניתן וככל הנדרש בחקיקה כך שיובטח פתרון מקיף, מוגדר ועקבי.
3. הממשלה רואה במתווה המוצע על-ידי הוועדה בסיס להסדרת התיישבות הבדואים בנגב.
4. למנות צוות יישום ויישוב הסתייגויות אשר יגיש לממשלה מתווה מפורט ובר-יישום להסדרת התיישבות הבדואים בנגב. הצוות יתבסס בעבודתו על דוח הוועדה ויידרש, בין היתר, לגבש המלצות לגבי ההסתייגויות שהועלו על-ידי חברי הוועדה. בראש הצוות יעמוד ראש האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה וחבריו יהיו נציגי משרדי הממשלה (שמונה במספר).
5. כגוף המטה לצוות תשמש הרשות להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב.
6. להנחות את הצוות להגיש לממשלה תוכנית ליישום בסוגיית מנגנון ההצטרפות לתהליך ההסדר, הקרקע, ההתיישבות, תהליכי התכנון, האכיפה האזרחית וחיזוק מנגנון הביצוע, לרבות התייחסות לנושאים שיוסדרו בחקיקה. הצוות יגיש את המלצותיו לממשלה בתוך 6 חודשים.
הנחת היסוד בבסיס עבודת הוועדה הייתה כי התייחסות המדינה לתושביה הבדואים חייבת להיות כהתייחסותה כלפי שאר אזרחי המדינה. להנחת יסוד זו לא קשה להסכים. עוד הציגה הוועדה הנחה יסודית לפיה, מן ההיבט המשפטי דין רוב תביעות הבעלות שהוגשו על-ידי הבדואים ביחס למקרקעין להידחות, היות ודין שטחים אלה להירשם בבעלות המדינה. מקביעה זו נובעת עמדת הוועדה כי מתן הזכויות לבדואים אינו נובע מכוח דין אלא מכוח התחשבות המדינה בזיקה ההיסטורית של הבדואים למדינה ולקרקעות עליהן הם יושבים. יחד עם זאת הוסיפה הוועדה המלצה משמעית ביותר לפיה, מבנים לא חוקיים יוגדרו על-ידי הממשלה כ"מבנים אפורים" ומבנים לא חוקיים, כאלה המצויים בתחומה של תוכנית בינוי (ממלכתית ו/או מוניציפלית) שבתוקף, יוכשרו אף הם – בתנאי שהתוכנית מצויה בתחומיו של יישוב קיים או בתחומו של יישוב שיקום בעתיד. עוד מעירה הוועדה כי יש אפשרות (שוב, היא אינה קובעת, אלא מציינת חלופה אפשרית) לפיה כפר בלתי מוכר אכן יוכר רשמית אם הוא צמוד דופן ליישוב קיים מוכר, ואפשר להכניסו ליישוב המוכר על-ידי הרחבת שטח השיפוט ("הקו הכחול", בעגה המקצועית) של היישוב המוכר.
בדברי הסיכום מציינת עוד הוועדה כי, "הממשלה החליטה להקים ועדה אשר תמליץ לממשלה על מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב". כך לא ירדה הוועדה, לדבריה, עד לפרט האחרון בכל נושא שבהצעה. ההצעות שעלו בוועדה באו רק "להתוות מדיניות".
2 כלומר, הוועדה "ניערה" מעל גבה את הצורך להמליץ המלצות מעשיות לביצוע והניחה את תפקיד קבלת ההחלטות על סף דלת הממשלה.
לדעת משפטנים המתמחים בתחום דיני המקרקעין, התייחסות הוועדה לנושא תמוהה ביותר, בעיקר נוכח העובדה שההתייחסות הממלכתית הכוללת ביחס לבנייה בלתי חוקית היא באופן גורף שלילית לחלוטין, והמדינה מגישה השכם והערב תביעות משפטיות נגד מי שנתפס כאחראי לעברות על חוקי התכנון והבנייה.
גם אם הגישה שהנחתה את הוועדה מתבססת על הרצון לפתור בכל מחיר את סוגיית התיישבותם של הבדואים על קרקעות לא להם, אי-אפשר שלא להסתייג מהמלצה גורפת כזו, במיוחד כאשר מדובר על סקטור אינטגרטיבי מוגדר. שהרי החלטה כזו מהווה בוודאות גמורה הכשרת מעשים בלתי חוקיים בעליל. אף אם נביא בחשבון כי הבדואים מתייחסים לנושא הקרקעי בדרך שונה לגמרי מאזרחים אחרים, בהיות האדמה "קודש הקודשים" בעיניהם - עדיין תמוהה ביותר החלטת הוועדה, שהכשירה כמעט באופן כולל "שרץ" כזה בצורה כל כך פשטנית וגורפת.
נכון כי האחריות להתפתחותה של ההתייחסות הזו לקרקעות עליהן יושבים הבדואים היא באופן מוחלט של הממשלה, של כל ממשלות ישראל עד כה, ולא משנה מה היה הגוון הפוליטי של הרכבן – אבל גם "ההכאה על חטא" אינה מצדיקה התרת כל רסן, כפי שממליצה הוועדה.
התעלמותה של הוועדה מקשיים משפטיים לא תהיה, להערכתי, נחלת מי שעליו יוטל ליישם את המלצותיה הבלתי אפשריות, וזאת על אף אישורה המוחלט של הממשלה את ההמלצות. התעלמות זו עלולה להביא בכנפיה תביעות משפטיות מצד סקטורים אחרים או התנגדויות מכיוונים לא צפויים. בהקשר זה כדאי להדגיש גם את המסר "החינוכי" הכל כך שלילי הנובע מן ההמלצות, שיש בו עידוד להפרות חוק, "כי בסופו של יום העברות יוכשרו על-ידי השלטון".
בפתיח לדוח המסכם שהגישה הוועדה טוען השופט גולדברג כי, "המציאות חותרת תחת טובת המדינה ותחת טובת הבדואים". לדעתו, פתרון כולל ומהיר שיסדיר את התיישבות הבדואים בנגב הוא בגדר "צו השעה". מאמירה זו של השופט גולדברג נובעת השאלה, מהי למעשה טובת הבדואים ומהי טובת המדינה, ומי קובע כי טובת הבדואים או טובתה של המדינה מצויים בניסיון לְקַבֵּעַ את הבדואים במקום מושבם הנוכחי? שהרי מרבית אזור המושב הנוכחי הושג על-ידי הבדואים באמצעים לא חוקיים תוך חתירה תחת אושיותיו של שלטון החוק!
עוד אומר יו"ר הוועדה, כי הסוגיה הנידונה אינה הבעיה של הבדואים בנגב אלא בעיית הנגב כולו וכי יש בה, בבעיה זו, כדי להפריע להגשמת תוכנית המטרופולין של באר שבע. גם כאן עולה שאלה חמורה, האם אכן "הכשרת השרץ" היא שתביא גאולה גיאוגרפית טריטוריאלית, כלכלית, חברתית וסוציולוגית, ותסייע להתפתחותו החיובית של מטרופולין העיר באר שבע שזקוקה לה באורח דחוף?
מניתוח הטיעונים המובאים כאן עולה בעליל כי החלטות הממשלה הרואה בהסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב "נושא לאומי מן המעלה הראשונה" היו שטחיות, הזויות ונמהרות מדי. כך גם תמוהה קביעת מינויו על-ידי הממשלה של צוות יישום ויישוב הסתייגויות, שעליו יוטל להגיש לממשלה מתווה בר יישום להסדרת התיישבות הבדואים בנגב. עוד צוות? עוד ועדה? ומדוע, למעשה, לא יוזמת הממשלה "חוק הסדרת יישוב הבדואים בנגב" – כזה אשר יביא בחשבון את כל הנאמר להלן כמו את כל מעשי ההשתלטות הפראית והבלתי חוקית על קרקעותיה של מדינת ישראל?
גם היועץ המשפטי לממשלה מביע ספקות בדבר ישימותן של המלצות הוועדה. במכתבו מיום 17.11.08, אל השופט גולדברג, קובע היועץ המשפטי, בין היתר, כי "כעולה מהחלטות הממשלה, נועדו המלצות הוועדה להוביל להסדרת סוגיית התיישבות הבדואים בנגב על נגזרותיה השונות או לכל הפחות להסדרת חלק משמעותי ממנה".
3 נכונותה של הממשלה לבחון פתרונות אחרים מאלה שננקטו עד היום לבעיה כאובה זו ומינויה של הוועדה, "מבטאים הכרה בחשיבות הנושא ומהווים הזדמנות של ממש לפתרון כולל של הבעיה".
4 השגת מטרות אלה עשויה אכן להצדיק הסדרים שחורגים מהדין ומהמדיניות הנוהגים, ואולם, צידוק כזה מותנה בכך שההסדרים שייקבעו אכן ישיגו את המטרות המרכזיות העומדות ביסוד מהלך כזה".
5 בהמשך, מונה היועץ המשפטי את הקשיים העצומים ואת המכשלות שיקשו או שלא יאפשרו כלל את יישומן של ההמלצות הגורפות אותן קבעה הוועדה. ההערה המעניינת ואולי החשובה ביותר במכתבו של היועץ המשפטי אל השופט גולדברג טמונה בהצעתו של היועץ עצמו למבנה של מתווה חלופי של הסדר.
6 בין היתר הוא מציע שהמנגנון שיוביל לסיום הסכסוך ייקבע בחקיקה, ללא צורך בקיומו של מעין הליך שיפוטי פרטני, כזה או אחר, על-ידי תובע זכות הקניין בקרקע (הבדואי – ע"נ). עוד מוסיף היועץ המשפטי לממשלה כי מנגנון הפיצוי שייקבע יביא בחשבון את השימושים הקיימים והצפויים בקרקעות שיוקצו כפיצוי. פיצוי זה יינתן לכל תובע שהתקיימו בו התנאים שייקבעו בחוק, ללא צורך בנקיטת הליך יזום מצדו של התובע ובאופן שיאפשר לו לקבל קרקע לצורכי מגוריו ומגורי משפחתו.
מכל אלה נובע כי גם היועץ המשפטי לממשלה סבור, כפי שהדבר בא לידי ביטוי בחוות דעתו, כי ההמלצות של הוועדה, שהיו כנראה בשלב גיבוש סופי בעת כתיבת חוות הדעת, אינן ישימות.
בדברי הסיכום של הוועדה לדוח, נאמר בין היתר, "אין עוד מקום לעצימת עיניים בכל הנוגע לאכיפת החוק. האכיפה חייבת להיעשות בנחישות ובנמרצות, כדי להעביר מסר ברור כי הנגב אינו חצר אחורית של המדינה וכי חוקיה אינם בגדר המלצה בלבד".
7 הנה כי כן הוועדה ממליצה "להלבין" חלק גדול מהעברות אותן עברו הבדואים במהלך כל שנות קיום המדינה בכל הקשור לקרקעות עליהן השתלטו בהשתלטות "פראית" ועליהן הם יושבים היום. האם נתנה הוועדה את דעתה על המשמעות ה"ישראלית" של הגדרת מבנים אלה כ"אפורים" שהלבנתם למעשה הכרחית לדבריה? האם העמיקה הוועדה לחשוב על ההשלכות הקיצוניות העשויות להיות להחלטותיה על החברה הישראלית כולה?
ואם ההמלצות כל כך טובות, יש מקום לשאול: מדוע ומה גרם לחלק נכבד מחברי הוועדה להסתייג מחלק גדול מהמלצותיה ולעמוד על כך שהסתייגויותיהם יתפרסמו בצמוד להחלטות הוועדה? מתוך גישה זו של חברי הוועדה עצמם אין לנו אלא להסיק כי חברי הוועדה המסתייגים שקלו את ההשלכות החמורות שתהיינה ליישום המלצות כל כך קיצוניות על החברה הישראלי ומרכיביה השונים.
