מינוי מבקר פנימי לצה"ל

על החלטת הרמטכ"ל גבי אשכנזי מלפני מספר ימים, למנות מבקר פנימי לצה"ל - גם אם היא אמורה הייתה להתקבל לפני כעשרים שנה - יש לומר יישר כוח. ככלות הכול מוטב מאוחר מאשר אף פעם לא. למי שאינו מתמצא בתחום הביקורת הפנימית בכלל ובביקורת הפנימית בצה"ל בפרט כדאי להבהיר כי חוק הביקורת הפנימית, תשנ"ב - 1992, מחייב כל גוף ציבורי לקיים ביקורת פנימית על-ידי מבקר פנימי. מסיבות שאינן מובנות ואינן מן העניין, ובניגוד לפרשנות הראויה של החוק, הוחלט במשרד הביטחון כי המבקר הפנימי של משרד הביטחון, הנקרא "מבקר מערכת הביטחון", יהיה גם המבקר הפנימי של צה"ל. יחד עם זאת נקבע כי בצה"ל תפעל יחידה מטכ"לית, ברמת מחלקה ובפיקוד קצין בדרגת אלוף-משנה, אשר תעסוק בבקרה ובמעקב (בו"מ). במילים אחרות ניתן לומר כי מאן דהו החליט כי לגוף הציבורי הגדול ביותר במדינה, לא יהיה לא להלכה ולא למעשה מבקר פנימי. גרוע מכך היא העובדה כי לאורך שנים רבות, התקיים מצב בלתי תקין זה מבלי שאיש הוטרד ממנו בכדי שיקום ויעשה מעשה, עד לשבוע האחרון בו רב-אלוף גבי אשכנזי, באישור שר הביטחון ברק, קם ועשה. למחדל זה אחראית גם לשכת המבקרים הפנימיים, בראשות שלמה קלדרון, אשר לא השכילה לכפות על משרד הביטחון וצה"ל מינוי מבקר פנימי לצבא, בין בדרכים משפטיות (ובכלל זה בג"צ), ובין גם בדרכים ציבוריות-פוליטיות. האנומליה שהייתה במערכת הביטחון בכל הנוגע למיהות המבקר הפנימי שם, לא הוסיפה לקידום מעמדה של הביקורת הפנימית והמבקרים הפנימיים בגופים הציבוריים. הידיעה על מינוי מבקר פנימי בצה"ל הייתה מבחינתי Déjà vu. כמי שהיה בסרט הזה, ולאו-דווקא כשחקן משנה, אודה ולא אבוש כי לא הצלחתי במשחק ההוא. גם אם הפסדתי את הקרב בשעתו, אזי ניתן לומר כי בסופו של דבר אלו שניצחו אותו - הובסו - או שהם למצער בתהליך של תבוסה - וארחיב: בין השנים 2003 - 2006 כיהנתי כראש יחידת הביקורת הפנימית של משטרת-ישראל. מבחינות רבות ניתן לומר כי הייתי מקבילו של ראש מחלקת בו"מ בצה"ל, ובכלל זה הדרגה המקבילה (ניצב-משנה).

מיהות המבקר הפנימי במשטרת-ישראל

למרות שהגדרה הפורמלית של תפקיד ראש יחידת הביקורת במשטרה (יב"ק) לא הייתה "המבקר הפנימי של משטרת-ישראל", הרי על-פי הבנתי את הוראות החוק ופקודות משטרת-ישראל, ולמיטב תפיסתי את טובת הארגון והאינטרס הציבורי, טענתי כי ראש יב"ק הוא המבקר הפנימי של הארגון. כך גם התנהגתי והפעלתי את הביקורת הפנימית בארגון. אולם, מספר חודשים לאחר שנכנסתי לתפקיד, אגב הופעתי בפני סגל הפיקוד הבכיר של משטרת-ישראל בראשות המפכ"ל, טענה היועצת המשפטית של משטרת-ישראל ואף הוציאה מסמך בהתאם, כי המבקר הפנימי של משטרת-ישראל אינו ראש יב"ק, אלא הוא המבקר הפנימי של המשרד לביטחון-הפנים. משלא הצלחתי לשכנעה כי טעות בידה ופרשנותה אף פוגעת באינטרסים של הארגון, עשיתי מעשה חריג ונדיר, ופניתי בכתב על דעת עצמי ליועץ המשפטי לממשלה על-מנת שיכריע במחלוקת שנתגלעה ביני ובינה. היועץ המשפטי לממשלה הינו כידוע המנחה המקצועי של היועצים המשפטיים במשרדים הממלכתיים השונים, והוא גם ממונה העל, לפחות ברשות המבצעת, על קיום הוראות החוק על-ידי הגופים הממשלתיים. לטעמי, כוונת חוק הביקורת הפנימית הינה כי בכל גוף ציבורי ובכלל זה משטרת-ישראל, ימונה מבקר פנימי. המודל לפיו מבקר המשרד לביטחון-הפנים הוא המבקר הפנימי של משטרת-ישראל, אינו עולה בקנה אחד עם הפרקטיקה והצורך של משטרת ישראל בביקורת פנימית אפקטיבית. לאחר חודשים רבים של המתנה, ומספר תזכורות, נעניתי לבסוף מטעם היועץ המשפטי לממשלה כי עמדתה של היועצת המשפטית של המשטרה מקובלת עליו, אם כי הוא סבור כי רצוי וראוי שלמשטרה יהיה מבקר פנימי משלה. בכך נסתם הגולל על מאבקי, ועד שסיימתי את תפקידי בשנת 2006, לא עלה בידי לשנות את פני הדברים.

הוויכוח על מיהות הבקר הפנימי אינו סמנטי

המחוקק ביקש לעצב את מוסד הביקורת הפנימית לא רק כאוֹרגן עצמאי ובלתי-תלוי, אלא גם כבעל סמכויות, בין היתר על-ידי הסדרת היסודות הבאים, עליהם בנויה ביקורת פנימית אפקטיבית ולא פיקטיבית:

• התאמה - כישורים נדרשים מהמבקר הפנימי, שתכליתם להבטיח מינוי של אדם ראוי לתפקיד מבחינת אישיותו, ניסיונו המקצועי והשכלתו.

• תפקידי המבקר הפנימי ובעיקרם חובותיו לבדוק, בין היתר, תקינות וטוהר מידות מצד כל נושאי המשרה בארגון שהוא משמש בו כמבקר פנימי, והכוונה לכל בעלי התפקידים בארגון, ובכלל זה ראש הארגון.

• כפיפות - הממונה על המבקר הפנימי יהיה ראש הארגון.

• דיון על ממצאי דוח המבקר הפנימי יתקיים על-ידי הדרג הבכיר בארגון, ולא יאוחר מ-45 ימים מעת שהונחו על שולחנו של ראש הארגון.

• אישור תוכנית העבודה - המחוקק הורה על קיום תהליך הדדי של הכנת תוכנית עבודה למבקר הפנימי, בו המבקר הפנימי יהיה שותף להכנתה, כאשר אישורה נתון לממונה עליו.

• ייחוד פעולות - עיקרון זה בה להבטיח כי המבקר הפנימי לא יועסק בארגונו במשימות שאינן ביקורת פנימית, או טיפול בתלונות ציבור, או בקבילות עובדים; ובתנאי ששני התפקידים האחרונים אינם באים על חשבון הביקורת הפנימית.

• חובה על המצאת מסמכים ומסירת מידע למבקר הפנימי.

• דרך מינוי עובדים בלשכת המבקר הפנימי: על-מנת למנוע "הנחתת" עובדים על המבקר הפנימי, שלדעתו אינם ראויים לשמש בתפקיד, ובכך לכווץ ולגמד את הביקורת הפנימית הורה המחוקק כי מינוי עובדים כאמור יעשה אך בהסכמת המבקר.

• שמירת תוקף - עיקר הרעיון בהוראת חוק זו הוא להבטיח כי המבקר הפנימי לא ידולל מהמשאבים העומדים לרשותו, ובכלל זה תקני כוח אדם ודרגות התקן, כלי רכב וכיוצא באלה, והכול להבטיח את היכולת התפקודית העצמאית של המבקר.

ההיגיון העומד מאחורי כל התנאים שנקבעו בחוק משקף את חשיבות קיום ביקורת פנימית דווקא על-ידי מי שבא מתוך הארגון ומכירו לפני ולפנים, אך בסופו של יום הוא ממשיך להיות חלק מהארגון, שלא כמו הביקורת החיצונית (מבקר המדינה למשל). יחד עם זאת התפיסה המקצועית הראויה, שגם אני אימצתיה, היא כי המבקר הפנימי הינו גם שותף עסקי להנהלת הארגון, אך הוא גם שלוחו של הציבור בכל הנוגע לאמות המידה בהן הוא בוחן את תפקוד הארגון וממלאי התפקידים שבו.

על תרבות הביקורת במשטרת-ישראל

דומה כי דווקא משטרת-ישראל, הלוקה בחוסר תרבות של ביקורת, זקוקה למבקר פנימי משלה ובמעמד ראוי. על העדר תרבות הביקורת בארגון התייחסו שתי ועדות חקירה חשובות שבדקו היבטים הנמצאים בלוז עבודת המשטרה. הראשונה: "ועדת אור", ועדת החקירה הממלכתית לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000, שציינה בתמצית הדוח שפרסמה ביום 1.9.03, כי בהתנהלות ובתרבות הארגונית במשטרת-ישראל נמצאו: אי סדירות בנהלים, ליקויים בהטמעת נהלים, עמימות במתן הנחיות, תופעות שכיחות של אי קיום נהלים ופקודות, תרבות של אי דיווח אמיתי ותחקיר אמיתי, תופעה נרחבת של העדר תיעוד, וכי אין מסורת של יישום לקחים שהמשטרה עצמה הפיקה. לא זו אף זו, "ועדת זיילר", ועדת הבדיקה לבחינת מערכת אכיפת החוק בפרשת פריניאן והשוטר צחי בן-אור ז"ל (2007), מצאה כי משטר של ביקורת ובקרה לא פעל בכל התקופה הרלוונטית ביחידות המשטרה שדובר בהן, וכי כאשר ביקשה הוועדה ללמוד ממספר לא קטן של עדים, שהעידו בפניה, כיצד פועלת בקרת המשטרה, היא לא קיבלה תמונה בהירה. עם זאת מציינת הוועדה כי מבעד לאי בהירות זו מבצבצת בבהירות תמונה של אי קיום בקרה, או של קיום בקרה בלתי אפקטיבית. יתרה מזו, הוועדה קבעה כי בנוסף על בקרת המפקד התקופתית, יש גם בקרה מרכזית מטעם המטה הארצי (יחידת הביקורת), אולם הוועדה לא הצליחה לשמוע מהעדים שהעידו בפניה אם ואיך מתבטאת פעולתה בביקורת במחוז בו התרחשה פרשת פריניאן. לנוכח מציאות זו, ומסיבות שאינן מן העניין, לא הצלחתי כאמור להוביל את המהלך המתבקש והראוי למנות מבקר פנימי במשטרת-ישראל, כפי שעשה בימים האחרונים בצה"ל הרמטכ"ל גבי אשכנזי. אין לי ספק כי החלטתו תפיח רוח חיים לא רק בביקורת הפנימית בצה"ל, אלא גם במוסד הביקורת הפנימית בגופים הציבוריים בכלל, וגם על כך יבורכו גבי אשכנזי ואהוד ברק.