הדוח השני של ועדת טירקל: מסקנות והשלכות

ב-6 בפברואר 2013 פורסם הדוח השני של "הוועדה הציבורית לבדיקת האירוע הימי מיום 31 במאי 2010", בראשותו של שופט בית המשפט העליון (בדימוס) יעקב טירקל. דוח זה, נדרש לעסוק באחת השאלות המהותיות והחשובות ביותר במשפט הבינלאומי, הנוגעת, מטבע הדברים, לכלל מדינות העולם - דרכי הבדיקה והחקירה של תלונות וטענות בדבר הפרות של דיני המלחמה. בהתאם לסעיף 5 להחלטת הממשלה, בעניין הקמתה של ועדת טירקל, הונחתה הוועדה לבחון "האם מנגנון הבדיקה והחקירה ביחס לתלונות וטענות, המועלות בדבר הפרות של דיני הלחימה, הנוהג בישראל באופן כללי, וכפי שהוא מיושם ביחס לאירוע הנוכחי, תואם את חובותיה של מדינת ישראל בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי". דוח זה אינו עוסק רק בבחינה בדיעבד של מנגנון הבדיקה והחקירה הישראלי ביחס לטענות בדבר הפרות של דיני הלחימה, אלא מטרתו גם צופה פני עתיד, דהיינו, "להתוות עקרונות ודרכי פעולה שישפרו את המנגנונים הפועלים בישראל, תוך התאמתם לכללי המשפט הבינלאומי ולמגמות השוררות היום במדינות אחרות". קשה להפריז בחשיבותו של דוח זה לתדמיתה, הגנתה המשפטית וערכיה המוסריים של מדינת ישראל, הן מבית והן מחוץ. ממצאיו ומסקנותיו של דוח זה, כפי שיובאו להלן, מעניקים, למעשה, את התשובה למבקריה של ישראל, שהכתימו השכם וערב את יכולותיה ואמינותה של מערכת המשפט הישראלית לבדוק ולחקור טענות בדבר הפרות של דיני הלחימה. הדבר בא לידי ביטוי החל מוועדות חקירה שונות, שמונו בעיקר על-ידי מועצת זכויות האדם של האו"ם במהלך העשור האחרון, בתדירות הולכת וגוברת, דרך ניסיונות להפעלתה של סמכות השיפוט האוניברסאלית במדינות רבות ברחבי עולם וכלה במאמצים האחרונים לגרור את בית הדין הבינלאומי הפלילי לתוך הקלחת הפוליטית של הסכסוך הישראלי-פלשתיני. בכולם, הועלתה הטענה, כי אין מערכת המשפט הישראלית (הן הצבאית והן האזרחית) יכולה ו/או חפצה לחקור ולהעמיד לדין מבצעי פשעים בינלאומיים חמורים ולפיכך, גם לא תעמוד למדינת ישראל טענת המשלימות complementarity, בהתאם לחוקת רומא, שיש להוכיחה בשלב המקדמי בטרם הדרישה להפעלתם של גורמים שיפוטיים בינלאומיים. כך, תחת אמתלה זו, הוצגה מערכת המשפט הישראלית, כמערכת המובנית ופועלת להענקת "חסינות" לדרג המדיני והמבצעי בישראל, באופן שהשליך גם על מעמדה הבינלאומי ותדמיתה של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית-ליברלית, שבה קיים שלטון החוק. הממצאים העיקריים והמשמעותיים של דוח זה, שנערך גם בהשתתפותם של משקיפים בינלאומיים ובתמיכתם של מומחים בינלאומיים למשפט בינלאומי, דוחים לחלוטין טענות אלו ומציבים מכשול כמעט בלתי עביר בפני אלו החפצים בהפעלתם של מנגנונים שיפוטיים בינלאומיים תחת מערכת האכיפה הישראלית. במהלך עבודתה, השוותה הוועדה גם את מנגנון הבדיקה והחקירה הישראלי לזה הנוהג בשש מדינות בעלות מסורת דומה לזו של מדינת ישראל (ארצות הברית, קנדה, אוסטרליה, בריטניה, גרמניה והולנד), הניצבות גם הן בחזית הלחימה הא-סימטרית, בדומה למדינת ישראל. המסקנה העיקרית והמשמעותית מכל, אליה הגיעה הוועדה, הנה כי "מנגנוני הבדיקה והחקירה של תלונות וטענות בדבר הפרות של דיני הלחימה הקיימים בישראל מתיישבים, בדרך כלל, עם חובותיה של מדינת ישראל לפי כללי המשפט הבינלאומי". זוהי הגושפנקה המשפטית החשובה ביותר לכשרותה וכשירותה של מערכת אכיפת החוק הישראלית. קביעה חשובה נוספת המופיעה בדוח, הינה, כי מערכת המשפט הצבאית, כשלעצמה, עצמאית דיה בכדי לקיים חקירות אפקטיביות, כנדרש במשפט הבינלאומי. זוהי קביעה, שלמעשה, דוחה את אחת הביקורות הקשות כנגד מערכת המשפט הצבאית בארץ ובעולם, הסוברת כי יש להוציא מידי הצבא את תפקיד הבדיקה והחקירה ביחס להפרות של דיני הלחימה ולהעבירו לידי גורמים החיצוניים לצבא. יחד עם זאת, סברה הוועדה, כי ישנם תחומים בהם מומלץ לערוך שינויים מבניים ופרוצדוראליים במנגנוני הבדיקה והחקירה השונים, על-מנת לשפר את תפקודם בעתיד. הוועדה סיכמה את ממצאיה ומסקנותיה וגיבשה שמונה-עשרה המלצות לשיפור עתידי. מקצת ההמלצות מתייחסות לשאלת ההוראות הנורמטיביות בישראל, המגדירות את הפרות כללי המשפט הבינלאומי ההומניטרי ("מה חוקרים?"). בעניין זה, המליצה הוועדה על השלמת חסרים בחקיקה הישראלית, הנוגעים, הן לאיסורים הבינלאומיים והן לאחריותם של מפקדים וממונים אזרחיים, זאת במטרה לעמוד בדרישות הדין הבינלאומי המחייבות "לחוקק חקיקה שתאפשר ענישה פלילית אפקטיבית". באופן דומה, המליצה הוועדה לעגן בכתב את ההנחיות הצבאיות בהוראות הפיקוד העליון. מרבית המלצות הוועדה מתייחסות לשאלה השנייה, שנדונה בהרחבה, והיא אופן ביצוע הבדיקה והחקירה ("איך חוקרים?"). בעניין זה, בחנה הוועדה את ההליכים בצה"ל טרם פתיחה בחקירה. הוועדה המליצה, כי לצד התחקיר המבצעי, שנועד לשרת את הצרכים המבצעיים של צה"ל, יש להקים מנגנון נפרד לצורך עריכת "הערכה עובדתית", במקרים בהם נדרש מידע נוסף בטרם הקביעה כי קיים חשד סביר לביצוע עבירה פלילית. עוד בחנה הוועדה את אופן עריכת החקירה בגופי החקירה השונים של צה"ל וזרועות הביטחון האחרות (משטרה, שב"כ ושב"ס) והתאמתם לכללי המשפט הבינלאומי. הוועדה המליצה להעמיק ולהרחיב את הביקורת האזרחית על מנגנוני הבדיקה והחקירה הצבאיים, שכאמור הוועדה נותנת להם "תעודת הכשר", גם מהבחינה המבנית. כך, לעניין הליך הביקורת על הפרקליטות הצבאית, המליצה הוועדה כי בצד המחלקה לדין בינלאומי בפרקליטות הצבאית (דבל"א), תוקם יחידת דין בינלאומי במחלקת הייעוץ והחקיקה שבמשרד המשפטים, שתתמחה בכללי המשפט הבינלאומי ההומניטרי ותרכז את כלל הטיפול המשפטי בתחום. עוד קבעה הוועדה המלצות הנוגעות להליך מינוי הפצ"ר, משך כהונתו ודרגתו, וכן המלצות העוסקות בהסדרת הליך הערר על החלטות הפצ"ר. בנוסף, קבעה הוועדה, כי ראוי שהליך הבדיקה והחקירה של פעילות משטרתית תחת פיקוד צה"ל באזורי יהודה ושומרון, יהיה בידי צה"ל ולא בידי משטרת ישראל. ביחס לשב"כ, המליצה הוועדה על העברת הפיקוח על הגוף החוקר תלונות של נחקרים בשב"כ לידי מח"ש שבמשרד המשפטים, ובהתאם לדבריו של ראש השב"כ בעדותו בפני הוועדה, הומלץ על תיעוד חזותי מלא של חקירות השב"כ. בנוסף, קבעה הוועדה כי, בניגוד לביקורת שהושמעה, השיטה הנוהגת בישראל ביחס לטיפול בתלונות נגד הדרג האזרחי באמצעות ועדות חקירה (ממלכתיות וממשלתיות), תואמת את חובותיה של ישראל על-פי המשפט הבינלאומי. לסיכום, יש לומר, כי לדוח חשיבות רבה לחיזוק תדמיתה של מדינת ישראל בעולם, וצעד משמעותי בהסרת הספקות בקרב הקהילה הבינלאומית בנוגע ליכולותיה ואמינותה של מערכת המשפט הישראלית לחקור תלונות וטענות להפרות של דיני הלחימה. בנוסף לכך וכפי שצוין לעיל, דן הדוח בשאלה בינלאומית חוצה גבולות, ומִשְכך כוחו יפה גם כלפי הערכתן של מערכות משפט של מדינות זרות. החותם המשפטי, שניתן בדוח זה למערכות המשפט הצבאיות, אינו מוגבל רק למנגנוניה הספציפיים של מדינת ישראל, אלא מעניק נפקות משפטית לסטנדרט הבדיקה והחקירה בדבר הפרות של דיני המלחמה לכלל מערכות המשפט הצבאיות בעולם, ועל-ידי כך מהווה הדוח גם תגובת נגד לניסיונות מצד גורמים מסוימים לשינוי כללי המשפט הבינלאומיים הקיימים. לבסוף, לדוח גם תפקיד חשוב בקְרב על הלגיטימציה של מדינת ישראל, שכורסמה שלא בצדק במהלך העשור האחרון. לא נותר אלא להצטרף לתקוותה של הוועדה, כי הדוחות שיצאו מתחת ידיה "יתרמו את תרומתם לא רק למשפט ולחברה בישראל, אלא לכל קהילת האומות שוחרות זכויות האדם".