ביום 19.5.2014 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים מפי כב' הש'
רון סוקול בעניין הערעורים שבנדון בנוגע למחלוקת שנתגלעה לעניין זכותן של חברות הגז, המחזיקות בחוות הגז שבקרית אתא, לפיצויים, בגין פגיעה בערך המקרקעין בעקבות פרסום תוכנית המתאר הארצית תמ"א/32 - תוכנית מתאר למשק הגפ"מ (להלן -
"התוכנית הארצית") ובעניין חבותן לשלם היטל השבחה בעקבות פעולות תכנוניות מאוחרות יותר.
המחלוקת בערעורים שעמדו בפני בית המשפט השתרעו על שאלות שונות ובהן השאלה, האם תוכנית הארצית גרמה לירידת ערך המקרקעין באופן המזכה את החברות בפיצוי; האם אישור התוכנית תמ"א/32/ג' שכללה הוראות שינוי לתוכנית הארצית (להלן -
"תוכנית השינוי") והחלטת המועצה הארצית מיום 7/2/12 שבגדרה נקבע כי הפעלת האתר תאושר לתקופה מוגדרת עד 1/2029 (להלן - "החלטת המועצה") השביחו את המקרקעין; והאם בעקבות כך קמה עילה לחיוב החברות בהיטל השבחה, והיחס בין תוכניות פוגעות לתוכניות משביחות, תוך התמקדות בשאלה האם השבחה מאוחרת מאיינת את זכות הפיצוי או שמא יש לבחון כל שלב בנפרד. דהיינו, לפצות בגין הפגיעה על-פי התוכנית המוקדמת ולחייב בהשבחה בגין כל השבחה מאוחרת.
בהתייחס לשאלה האם תוכנית משביחה מאוחרת שוללת את הזכות לקבלת פיצוי בגין ירידת ערך המקרקעין בעקבות אישורה של תוכנית פוגעת קודמת, סקר בית המשפט תחילה את העקרונות הבסיסיים החלים בתביעות ירידת ערך לפי סעיף 197 והיטל השבחה תוך התייחסות להלכות שנתנו בעניין (הלכות
"קהתי" ע"א 4809/91,
"בית הכרם" דנ"א 3768/98 ואח'), ולבסוף קבע כי ככלל אין לשלול פיצויים על-פי סעיף 197 לחוק התו"ב בעקבות אישורה של תוכנית פוגעת, רק בשל אישורה של תוכנית משביחה מאוחרת.
לדעת בית המשפט, מסלול הפיצוי צריך להבחן על-פי הוראות סעיף 197, בנפרד וללא קשר למסלול החיוב בהיטל בעקבות אישור התוכנית המשביחה. בית משפט ציין כי ייתכן שיהיו מצבים מיוחדים, כמו למשל אם תוכנית הפוגעת תבוטל בשל פגם באישורה וכדומה, בהם ניתן יהיה להגיע למסקנה כי ביטול התוכנית הפוגעת מאיין את הפגיעה, אולם במקרה שבו לא נפל פגם באישור התוכנית הפוגעת, ולאחריה אושרה כדין תוכנית משביחה, אין בהשבחה המאוחרת לפגוע בזכות הנפגע, בעל הזכות במקרקעין, לפיצויים.
יתרה מכך, ובהתייחס לשאלה האם התוכנית הארצית הביאה לפגיעה המזכה בפיצוי, קבע בית המשפט כי שווים של המקרקעין במועד הקובע לאישורה של התוכנית הארצית צריך להיקבע על-פי השימושים בפועל, על-פי הייעודים המותרים, על-פי המגבלות החוקיות השונות שהוטלו על השימושים, ועל-פי הצפי והסבירות להמשך הפעלת חוות הגז במגבלות שהוטלו. אומנם השמאית המייעצת פעלה כך אולם לא קבעה הערכה שמאית של השווי הקודם ושל השווי החדש ועל כן גרס בית המשפט כי אין מנוס אלא מלהורות על החזרת הדיון לוועדת הערר על-מנת שתורה לשמאית המייעצת להשלים את חוות דעתה ולקבוע את ערכי המקרקעין במועדים הרלוונטיים.
כמו-כן ובהתייחס לשאלה האם תוכנית השינוי היא תוכנית משביחה, ציין תחילה בית המשפט כי בהתאם לתוספת השלישית, השבחת מקרקעין בעקבות אישורה של תוכנית שאינה מקומית או מפורטת, כמו למשל תוכנית ארצית או מחוזית, או תוכנית אחרת, אינה מקימה חבות בהיטל השבחה. בהתאמה השיב בית המשפט בשלילה לשאלה, האם תוכנית השינוי כהגדרתה לעיל שאף היא תוכנית מתאר ארצית, הכוללת בחובה הוראות כשל תוכנית מפורטת מהווה תוכנית שכזו מטילה חובת תשלום היטל השבחה, זאת הואיל והתוספת השלישית לחוק, מבחינה בין סוגי תוכניות בהתאם למדרג הקבוע בחוק. תוכנית מפורטת הינה על-פי טיבה תוכנית במדרג הנמוך ביותר. היא כוללת את ההוראות המפורטות ביותר. תוכנית מפורטת הינה תוכנית שבסמכות ועדה מקומית, בעניינים המסורים לסמכותה או בסמכות ועדה מחוזית בכל שאר העניינים. תוכנית מתאר ארצית הכוללת הוראות של תוכנית מפורטת, אינה בבחינת תוכנית מפורטת במובן החוק. בשונה מתוכנית מפורטת שהותקנה על-ידי ועדה מחוזית או ועדה מקומית, היא אינה מופקדת, לא ניתן להשמיע התנגדויות בטרם אישורה ולא חלות עליה כל אותן הוראות ומגבלות החלות על אישורה של תוכנית מפורטת כאמור בסעיפים 61א' ו-62א' לחוק. תוכנית ארצית הכוללת הוראות של תוכנית מפורטת אינה חייבת לעמוד בכל הדרישות כקבוע בסעיף 69 לחוק.
בהתאם לכך, גרס בית המשפט, כי הקביעה שתוכנית מתאר ארצית הכוללת הוראות של תוכנית מפורטת הינה בגדר "תוכנית מפורטת" לצורך התוספת השלישית, סותרת את הוראות החוק לעניין המדרג בין התוכניות. כמו-כן, הואיל וסעיפים 129- 131 לחוק קובעים את ההיררכיה שבין התוכניות, תהה בית המשפט האם יעלה על הדעת כי תוכנית מקומית תהא במדרג גבוה משל תוכנית מתאר ארצית הכוללת הוראות של תוכנית מפורטת? הייתכן כי ניתן יהיה לשנות את תוכנית המתאר הארצית הכוללת הוראות של תוכנית מפורטת בתוכנית מקומית? לנ"ל השיב בית המשפט בשלילה ועל כן התחייבה המסקנה כי תוכנית ארצית אינה בבחינת תוכנית מפורטת, אף אם נכללו בה הוראות של תוכנית מפורטת.
לכך הוסיף בית המשפט את העובדה, כי תכלית הטלת היטל השבחה בעקבות אישורה של תוכנית מתאר מקומית או מפורטת הינה לשתף את הציבור בהתעשרותו של הפרט ולממן את העלויות שבהן נושאת הוועדה המקומית בהליך אישורה של התוכנית. לעומת זאת, כאשר עסקינן בתוכנית מתאר ארצית, כך מציין בית המשפט לא נושאת הוועדה בכל הוצאות לייזום והכנת התוכנית. כלומר, אין כל הצדקה לחייב את הנהנה לשלם לוועדה המקומית את ההיטל. שכן, בגין ההתעשרות שנצמחה לו יישא בעל הזכויות בתשלום רווח הון, אם וכאשר יממש את זכויותיו בדיוק כמו כל מי שהתעשר בשל פעולה תכנונית שאיננה בגדר תוכנית כמוגדר בחוק (למשל: מי שהתעשר כתוצאה מתיקוני חקיקה, תקנות, הכרזה או ביטול הכרזה על קרקע חקלאית, אישור תשריט חלוקה - להבדיל מתוכנית חלוקה - ועוד).
כמו-כן בית המשפט דחה את ניסיון המערערת להסתמך על פסק דינו של בית המשפט בעניין
"מועש" (רע"א 384/99), ולפיו גם אישור תוכנית מתאר ארצית עשוי להיחשב כאירוע משביח. שכן, לדעת בית המשפט על-אף שבפסק הדין נדונה חבותה של בעלת מקרקעין בתשלום היטל השבחה עקב אישורה של תוכנית המתאר הארצית תמ"א/18 שינוי מס' 2, שהוסיפה לשימושים המותרים במקרקעי המערערת שימוש לתחנת תדלוק, עדיין באותו עניין בית המשפט הדגיש כי תוכנית המתאר הארצית כללה הוראות בדבר שינוי תוכנית המתאר המקומית וכי ההשבחה עצמה נבעה משינויה של תוכנית המתאר המקומית ולא מהתוכנית הארצית. מכך לדעת בית המשפט ניתן ללמוד, כי מקום שבו תוכנית מתאר ארצית משנה תוכנית מתאר מקומית או מפורטת, ייתכן שתחול חובת תשלום היטל, אולם מקורה של החובה אינו באישור התוכנית הארצית, אלא, באישור השינוי לתוכנית המקומית.
גם ניסיון הוועדה המקומית להתבסס על פסק הדין בענייו
"סמפלסט" (רע"א 8538/99), נדחה. באותו עניין נקבע, כי חלה השבחה במקרקעין בעקבות שינוי תוכנית מתאר מקומית ומתן היתר לתוספת שטחי שירות על-פי תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתוכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992, ולפיכך האירוע המשביח הנו החלטת הוועדה ולא התקנת התקנות, שרק הסמיכו את הוועדה לקבוע שינויים. אלא, שלדעת בית המשפט מפסק דין זה לא ניתן ללמוד כי פעולה תכנונית במדרג גבוה עשויה להיחשב כאירוע משביח. להפך. מפסק הדין ברור כי האירוע המשביח הינו החלטת הוועדה המקומית שהורתה על שינוי תוכנית והתאמתה לתקנות. התקנת התקנות אינה אירוע משביח אולם מקום שבו תקנות, או כל פעולה תכנונית אחרת שאינה בבחינת תוכנית מתאר מקומית או מפורטת, מקנות סמכות לוועדה מקומית, הרי שההשבחה נעוצה בהפעלת הסמכות ולא בתקנות המסמיכות.
ומן הכלל אל הפרט קבע בית המשפט על יסוד האמור, כי תוכנית השינוי בעניינינו לא באה לשנות תוכנית מתאר מקומית ולא באה להסמיך את הוועדה המקומית. תוכנית השינוי היא תוכנית מתאר ארצית וככל שבאה לשנות, הרי שהשינוי הינו בתוכנית המתאר הארצית תמ"א/32 ולא בתוכנית מתאר מקומית. היינו, ההשבחה שנוצרה נובעת מהשינוי בתוכנית הארצית ולא משינוי בתוכנית המתאר המקומית. אי-לכך ומשקבע בית המשפט כי תוכנית השינוי אינה בבחינת תוכנית משביחה במובן התוספת השלישית, אין לטעמו הצורך לבחון את השפעתה בפועל על ערך המקרקעין.
בשולי הדברים העיר בית המשפט, כי ככלל שאלת השפעה של תוכנית על ערך המקרקעין הינה שאלה שמאית מובהקת המסורה להחלטת הגורמים המקצועיים, כלומר: ועדת הערר והשמאי המייעץ. מאחר שהוועדה שהלכה בעקבות השמאית המייעצת נמנעה מלקבוע את הערכים השמאיים, היינו: לקבוע עד כמה עלה ערך המקרקעין בעקבות אישורה של התוכנית, אין לדעתו של בית המשפט אפשרות לקבוע, האם תוכנית השינוי העלתה את ערך המקרקעין או שמא בשל העלויות הגבוהות להמשך הפעלת חוות הגז מתקזזת עליית הערך בעלויות הצפויות. עוד העיר כי לצורך הערכת שווי המקרקעין, יש להביא בחשבון כי השימוש המותר הינו לזמן מוגבל ולא ברור מהיכן שאבה השמאית המייעצת את הערכתה כי הזמן הצפוי להפעלת החווה צפוי להיות ארוך דיו כדי להצדיק את ההשקעה.
לדעת בית המשפט הגבלת הזמן לשימוש משפיעה כמובן על ערך המקרקעין אך גם זהו עניין שמאי, ועל השמאי להעריך עד כמה מגבלת הזמן וחוסר הוודאות מעלים או מורידים את ערך המקרקעין.
בהתייחס לשאלה האם חלה חובת תשלום היטל השבחה בעקבות החלטת המועצה כהגדרתה לעיל, קבע בית המשפט כי התשובה לכך שלילית. לדעת בית המשפט, לא כל פעולה תכנונית המשביחה את ערך המקרקעין מטילה חבות בהיטל השבחה. על הוועדה המקומית להצביע על אירוע משביח במובן התוספת השלישית לחוק. החלטת המועצה הארצית לדעת בית המשפט, אינה אירוע משביח מאחר שאינה בבחינת תוכנית. החלטת המועצה גם אינה מהווה הוראת שינוי לתוכנית מתאר מקומית או לתוכנית מפורטת, אלא לכל היותר שינוי לתוכנית מתאר ארצית. אישור תוכנית מתאר ארצית או שינויה, אינן כאמור בבחינת אירוע משביח.
לסיכום האמור בית המשפט קבע, כי חברות הגז זכאיות לפיצוי בגין ירידת ערך המקרקעין בעקבות אישורה של התוכנית הארצית. כמו-כן נקבע, כי אישור תוכנית השינוי והחלטת המועצה אינם אירועים משביחים ועל כן אין לחייב את חברות הגז בתשלום היטלי השבחה בעקבותיהם. בהתאם לכך דחה בית המשפט את ערעוריה של הוועדה המקומית וקיבל בית המשפט את הערעור שכנגד שהגישו חברות הגז תוך שהורה לוועדת הערר ליתן הנחיות מתאימות לשמאית המייעצת לקבוע את היקף
את חב' הגז ייצג עוה"ד ש' זינגר.
הערת מערכת: פסק דין זה מנתח סוגיות חשובות בעלות השלכות רוחב, שאף קביעותיו בחלקן עומדות בניגוד לקביעות ועדת הערר שנתנו לאחרונה בסוגיות האמורות ואולם על-אף היותו של פסק דין זה מנחה, לאור העובדה שניתן על-ידי בית המשפט המחוזי קרוב לוודאי כי יעלה לדיון בבית המשפט העליון.
