יזמים רבים המבקשים לקדם תוכניות בניין עיר ולממשן, נאלצים לסכן ממון רב לאור ההוצאות הרבות הכרוכות בקידום תוכנית עד למימושה (הוצאת היתרים). סיכון נוסף נובע מפרקטיקה אשר הפכה שגורה בקרב רשויות התכנון, ולפיה כתנאי לקידום/אישור התוכנית, נדרשים היזמים לחתום על כתבי שיפוי לפיהם ישפו את הוועדה המקומית אם זו תידרש לשלם פיצויים לבעלי קרקע שהתוכנית פגעה בערכה מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.
מעבר לשאלת החוקיות שמעלה פרקטיקה זו (לאור העובדה שסעיף 197 מטיל את חובת הפיצוי על הוועדות המקומיות ולא על הפרט), העולה מעוררת היא שאלה עקרונית נוספת, אשר העסיקה לאחרונה את בית המשפט המחוזי בתל אביב (ע"א 2338-09, אברמוביץ' ואח' נ' הוועדה המקומית ת"א): האם יש להביא בחשבון את סכומי הפיצויים שהיזם שילם או עתיד לשלמם מכוחו של כתב השיפוי במסגרת חישובו של היטל ההשבחה?
הרציונל שעמד לנגד עיני המחוקק בהטילו את היטל ההשבחה היה נעוץ בדיני עשיית עושר ולא במשפט. אם הרשות הציבורית משקיעה בתכנון ובפיתוח, וכתוצאה מכך עולה ערכם של נכסים, מן הראוי שבעלי הנכסים ישאו בחלק מההוצאות. תכלית גבייתו של היטל השבחה הורחבה גם לרעיון של "צדק חברתי": ראוי, כי מי שהתעשר כתוצאה מפעילות נורמטיבית של רשויות התכנון, ישתף את הציבור בהתעשרותו.
בית המשפט העליון עמד על היסוד המשותף לשתי תכליות אלו - יסוד ההתעשרות בשורה של פסקי דין (לאחרונה: ע"א 2761/09, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' הפטריארך היווני-אורתודוכסי של ירושלים, "הלכת הפטריארך"): היטל ההשבחה יוטל כל אימת שבעל הקרקע התעשר מהפעולה התכנונית של הרשות, ובאין התעשרות - אין היטל.
פסק דין אברמוביץ בעומדנו על התכליות שניצבות בבסיסו של היטל ההשבחה, נשוב לדון בשאלה בה פתחנו. השאלה הגיעה לפתחם של השופטים
יצחק ענבר,
יהודית שבח ו
שאול שוחט, בנוגע לתוכנית המתאר המקומית 1770א' - "בבלי-דקל" בתל אביב, אשר לצורך קידומה חתמו יזמיה על כתבי שיפוי לוועדה המקומית.
לאחר שאושרה התוכנית, הוציאה הוועדה המקומית שומת היטל השבחה, עליה חלקו היזמים במספר נושאים ובין היתר בשאלה מושא מאמרנו. לשם כך פנו הצדדים לשמאי מכריע, אשר קבע, כי אין להביא בחשבון את כתבי השיפוי בחישוב היטל ההשבחה, משום שהוא מהווה חוב לצד ג' ואין לו השפעה על שווי השוק.
בית המשפט המחוזי קבע, כי שקלול הפיצויים מכוח כתב השיפוי בחישוב ההשבחה, יגשים באופן מלא את תכליתו של היטל ההשבחה, לאמר: שיתופו של הציבור בתוספת השווי האמיתית שנוצרה לקרקע בעקבות אישור התוכנית, בלא שהיזם נדרש לשאת בתשלומי כפל ובלא התעשרות שלא כדין של רשות התכנון.
ראשית קבע בית המשפט, כי לאור העובדה שאין מחלוקת שהטלת חובת שיפוי על יזמי תוכנית מהווה תנאי מוקדם לאישורה, הרי שהתחייבות זו הכלולה בכתב השיפוי, שלובה באופן בלתי נפרד בהוראותיה של התוכנית ומקימה את הבסיס החוקי הדרוש לביצוע הקיזוז. במניין כלל גורמי התוכנית המשפיעים על שווי המקרקעין במצבם החדש, יש לכלול הן גורמים משביחים והן גורמים פוגעניים.
שנית, אי-הבאתם בחשבון של סכומי הפיצויים במסגרת חישוב ההשבחה, יוביל לכך שהמערערים ישאו בתשלומי כפל - הן תשלום היטל השבחה והן תשלום פיצויים האמור להתבצע מסכומי היטל ההשבחה.
לבסוף ציין בית המשפט, כי קיזוז סכומי הפיצוי מהיטל ההשבחה אינו מרוקן מתוכן את כתב השיפוי, שכן כתב השיפוי נותר כבטוחה והתחייבות משפטית לרשות לכך שסכומי הפיצוי ישולמו במלואם על-ידי יזמי התוכנית ורק הם נושאים בסיכון.
עוד ציין בית המשפט את העובדה, כי ניתן להעלות על הדעת מקרים שבהם השבחה מצומצמת של מקרקעין תוביל לירידת ערך גדולה של מקרקעין גובלים. העברת נטל תשלום הפיצויים אל כתפי יזם התוכנית באמצעות כתב השיפוי מבטיחה לרשות התכנון, כי הוא ישא בסכומי הפיצוי אף במקרה שבו יעלו על שוויה של ההשבחה.
עמדת היועץ המשפטי הוועדה המקומית הגישה לבית המשפט העליון בקשה לערער על פסק דין זה (רע"א 147/14), ובית המשפט ביקש לקבל את חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה. עמדת היועמ"ש היא, שיש לקבל את בקשת רשות הערעור ולקבוע, כי במקרה זה אין להביא בחשבון את קיומם של כתבי השיפוי במסגרת חישוב היטל ההשבחה.
לטענת היועמ"ש, יש להבחין בין עליית "שווי הקרקע" עקב התוכנית המשביחה, לבין שאלת ההתעשרות או הרווח של בעל הקרקע כתוצאה ממנה. התעשרות בעל הקרקע מאישור התוכנית תלויה למשל במחיר ששילם תמורת הקרקע, בהוצאותיו לשם עריכת התוכנית ואישורה, ובכלל זה גם בהתחייבויות שנטל על עצמו לשיפוי בגין התוכנית. אולם, כל אלה ומשתנים נוספים לא ישפיעו על מידת עליית ערך הקרקע מהתוכנית המשביחה עליו.
עוד מציין היועמ"ש, כי כלל ידוע ומושרש הוא, שערך הקרקע נגזר מהתועלת הכלכלית שמשקיע/קונה סביר יכול להפיק ממנה בהתחשב במצבה בזמן שהיא מוצעת למכירה. להמחשה מביא היועמ"ש את הדוגמה הבאה: מצב בו יש שתי קרקעות פנויות וזהות במאפייניהן, אשר במצב תכנוני קודם היו שוות 100, ואושרו לגביהן תוכניות משביחות זהות לחלוטין. אולם, התעשרות בעלי הקרקע מהתוכנית שונה, שכן בעוד שבעל קרקע א' הוציא הוצאות רבות לקידום התוכנית ואף חתם על כתבי שיפוי, בעל קרקע ב' לא זקף אצבע.
לדעת היועמ"ש ברור, כי אם יעמידו את שתי הקרקעות למכירה לאחר אישור התוכניות המשביחות, הקונה הסביר יהיה מוכן לשלם עליהן מיר זהה לחלוטין. העובדה שבעל קרקע א' "הרוויח" פחות מבעל קרקע ב', לא תשנה במאומה את נכונות הקונה לשלם בדיוק את אותו הסכום עבור שתי הקרקעות. מוסיף לטעון היועמ"ש, כי את כתבי השיפוי וההוצאות הנוספות לא ניתן לגלגל על הקונה, שכן בשכנוצ יש מוצר זהה במחיר נמוך יותר.
קיזוז הוצאות אחרות מהאמור עד כה עולה, כי עמדת הרשויות/המדינה היא, כי אין לאפשר את קיזוזם של כספי הפיצוי שישולמו מכוח כתבי השיפוי. עם זאת, קיימות הוצאות נוספות אשר בחלקן מוסכמות כניתנות או כלא-ניתנות לקיזוז מהיטל ההשבחה, ובחלקן מצויות במחלוקת.
הוצאות שככלל הוכרו כניתנות לקיזוז הן הוצאות מכוח תנאים מקדימים הקבועים בתוכנית לצורך קבלת ההיתר, כגון: עיצוב וגינון סביבתי, שימור והריסת מבנים. הוצאות שאינן ניתנות לקיזוז הן אגרות בנייה, הכנת מסמכים, תשלומים למומחים לצורך הוצאת היתר וכו'. במחלוקת מצוי למשל כופר חניה (בפס"ד אברמוביץ' נקבע שניתן לקזזו; בערר 85046/10, הוועדה המקומית ת"א נ' עפר שגב, נקבע שלא ניתן לקזזו).
ניתן לבחון ולשקול עניין זה שיש לו פנים לכאן ולכאן. מחד-גיסא, מדובר אכן בהעדר התעשרות שהיא חלק בלתי נפרד מהיטל ההשבחה. מאידך-גיסא, אין מדובר ממש בזכויות ובהשפעת התוכנית על הבעלים אלא על צד ג', כך יש מי שיאמר, שינוכו הוצאות שנגרמות מהתוכנית והן תנאי ליישומה, ולא ינוכו הוצאות שהן חיצוניות לתוכנית ואינן תנאי למימושה. השאלה הנשאלת כמובן היא, האם הפיצויים הם חלק נלווה מהתוכנית.
לבסוף נציין, כי סוגיית ההוצאות הניתנות לקיזוז באה לידי ביטוי גם בעמדת היועמ"ש. היועמ"ש סבור, כי ההוצאות הניתנות לקיזוז מהיטל ההשבחה הן כל ההוצאות שקונה סביר יביא בחשבון שיצטרך להוציא עד להשגת מלוא הפוטנציאל, ואשר יש בהן כדי לגזור את ערך הקרקע בהווה.
כפי שצוין לעיל, אין מחלוקת שהפרקטיקה של הטלת חובת שיפוי על יזמי תוכנית כתנאי מוקדם לאישורה הפכה לדבר שבשגרה, וכי הדבר יוביל/עשוי להוביל את היזם לשלם סכומי פיצויים רבים לרשות (לעיתים אף תשלומי הפיצויים יהיו גבוהים מההשבחה).
כאמור, בית המשפט העליון כבר קבע, כי היטל ההשבחה יוטל כל אימת שבעל הקרקע התעשר מהפעולה התכנונית של הרשות. אי-לכך נקשה, האם העובדה שהחוק נוקט לשון "השבחת מקרקעין" ולא "השבחת בעל מקרקעין", היא זו שתגרום לבעל המקרקעין לשאת בתשלום היטל השבחה מוצדק, בתוספת תשלום פיצויים בלתי מוצדקים?
נראה, כי על בית המשפט ללכת אחר תכליתו של היטל ההשבחה - עשיית עושר ולא במשפט מחד וצדק חברתי/חלוקתי מאידך. יצוין בעניין זה, כי עוד בהלכת הפטריארך ציין בית המשפט העליון במאמר מוסגר, כי "ספק עד כמה מתקיימת תכלית היטל ההשבחה כאשר בעל הקרקע או יזם פרטי הוא שנשא בעלות התכנון והפיתוח ולא הרשות".
