שלטון הפקידים

ממשלה אידיאלית כוללת שמונה משרדים: ביטחון, חוץ, אוצר, פנים, משפטים, בריאות, חינוך ותקשורת. אלו הם המשרדים המעניקים לציבור שירותים חיוניים החייבים להיות בידי המדינה. את כל שאר המשרדים אפשר להכניס לתוך השמיניה הזאת (ביטחון פנים – למשפטים או לפנים; חקלאות – לבריאות; ספורט – לחינוך; וכך הלאה). עכשיו תראו מה המצב אצלנו בעשרת הימים האחרונים. בארבעה מבין שמונת המשרדים החיוניים אין שרים: אוצר, בריאות, חינוך ומשפטים. פורמלית השר הוא בנימין נתניהו, שכידוע יש לו עודף ניכר של זמן. וגם אם נתניהו יפקיד את המשרדים הללו בידי שרים לתקופה שעד הקמת הממשלה החדשה, ברור שהם לא ממש ינהלו אותם, כי אין מספיק זמן להכיר את המשרדים, ללמוד אותם ולגבש מדיניות – והכל תוך כדי מסע בחירות. התוצאה המתבקשת היא, שאת ארבעת המשרדים הללו ינהלו הפקידים במשך כחצי שנה. זוהי תוצאה פסולה בעליל במשטר דמוקרטי בכלל, ובמשרדים כה חשובים בפרט. הנה לנו עוד פרי ביאושים של ההחלטה הנמהרת והמיותרת להקדים את הבחירות.

בחודשים שעד הבחירות מוגבלים השרים בפעולותיהם בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה, שמקורן עוד בימיו של אליקים רובינשטיין בתפקיד הזה. ולא רק בתקופת הבחירות: הנחיות כאלו קיימות בשורה ארוכה של תחומים בכל ימות השנה. הבעיה שלי היא עם הכותרת: הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. סליחה? הנחיות? אתם מתארים לעצמכם מסמך שכותרתו "הנחיות הרמטכ"ל לשרים"? ודאי שלא; אבל עם מצב בו היועץ המשפטי – פקיד הממונה בידי הדרג הפוליטי – נותן הנחיות לנבחרי הציבור, כולנו משלימים כי התרגלנו לכך. זהו טירוף מערכות, בו הנבחרים מוגבלים בפעולותיהם בידי פקידים, בכירים ככל שיהיו. תפקידם של הפקידים הוא ליישם את מדיניותם של הנבחרים. הדבר הקיצוני ביותר שיכול להגיד כל יועץ משפטי הוא: אם תעשה את זה – לא אוכל להגן עליך בבית המשפט. במקרה הזה, אמור הנבחר להיות מסוגל לעשות אחת משתיים: לסגת או להתקדם בגיבוי משפטי אחר. אבל נבחרי הציבור שלנו לא יכולים לבחור באפשרות השנייה, כי הסתייעות ביועץ משפטי חיצוני מצריכה את אישורו של היועץ המשפטי הפנימי. וכך, בעוד כל עבריין תנועה יכול לבחור את עורך דינו – ראש הממשלה אינו יכול.

על פסקי דין של כל הערכאות אפשר לערער לערכאה הבאה, ואפילו בבית המשפט העליון אפשר לבקש דיון נוסף. חקיקה ראשית נתונה לביקורתו של בג"ץ. מבקר המדינה יכול לבדוק פקידים בכל הגופים הציבוריים ובכל הרמות, כולל מנכ"לים ושרים. אפשר להביא עוד ועוד דוגמאות. היחיד שחסין מכל ביקורת הוא היועץ המשפטי לממשלה. נכון, תיאורטית בג"ץ יכול לפסול את החלטותיו, אבל השופטים קבעו מדיניות ברורה לאורך עשרות שנים: אנחנו לא מתערבים. אותם שופטים שמבטלים חקיקה ראשית של הכנסת, החליטו - כמדיניות שיפוטית גרידא - שהם לא נוגעים בהחלטות מינהליות של היועץ המשפטי. הדוגמה האחרונה הייתה השבוע בדיון בעתירות בפרשת פינטו-ברכה, כאשר השופטים לא רק יצרו את הרושם שזו תהיה החלטתם, אלא אף הזכירו במפורש שזה מה שמקובל. תוסיפו לזה את העובדה שיהודה וינשטיין דאג להחריג את עצמו (ואת הבאים אחריו) מסמכותו של גוף הביקורת על הפרקליטות, ותקבלו פקיד שהוא מעל כל ביקורת. פקיד אמרתי? סליחה, מלך אבסולוטי.

התחלופה הבלתי-פוסקת של שרים – 33 ממשלות ב-66 שנותיה של המדינה – מעוררת את המחשבה, שמא יש משהו בשיטה הבריטית, שקיבלה את ביטויה הטוב ביותר בסדרה "כן, אדוני השר". כבר בפרק הראשון מסביר סר האמפרי אפלבי לשר ג'ים האקר את עקרון היסוד של השירות הציבורי הבריטי: "הוד מלכותה רוצה שענייני המדינה ימשיכו להתנהל גם כאשר אין פוליטיקאים בסביבה". האקר מגיב ביומנו: "אני חושש שהאמפרי מפתח שגעון גדלות". בשיטה הזאת, כל הדרג הפקידותי הוא קבוע והשר נאלץ לנהל מלחמה על כל שינוי קטנטן שהוא רוצה להנהיג. החיסרון הגדול של השיטה הוא כמובן שנבחרי הציבור אינם יכולים לבצע את המדיניות אותה הבטיחו לבוחרים. היתרון הגדול שלה הוא ששיקולים פוליטיים אינם נכנסים למשוואה וששינויים פוליטיים אינם משפיעים על הניהול. אבל אולי כאשר הממשלה מתחלפת פעם בשנתיים, היתרונות עולים על החסרונות. שווה מחשבה.

מבחינה משפטית גרידא, אחת השאלות החשובות בהן נדרש בית המשפט העליון להכריע במשפט הולילנד, היא האם העסקת מאכער יכולה להוות עבירת שוחד בתנאים מסוימים. השופט דוד רוזן השיב על כך בחיוב, בנוגע להעסקתו של מאיר רבין בידי דני דנקנר כדי לקדם את ענייניה של חברת תעשיות מלח במינהל מקרקעי ישראל (כיום – רשות מקרקעי ישראל). סניגורו של דנקנר, יעקב וינרוט, טען בלהט רב, כי אין שום דרך להזיז משהו ברמ"י בלי להפעיל מישהו שמכיר היטב את נפתוליה ואת היושבים בצמתים החשובים – בצורה חוקית, כמובן. המדינה אינה חולקת על תיאור עובדתי זה, ודומה שהוא גם נמצא בידיעתם השיפוטית של חמשת חברי ההרכב. רמ"י היא מתמודדת מובילה על תואר "הגוף המסרבל והתוקע ביותר בישראל", ודוגמה מובהקת – אולי הדוגמה המובהקת – למצב בו הפקידים שולטים במדינה. שרים באים והולכים, רפורמות עולות ויורדות, שמות מתחלפים ומתחדשים – והגוף הזה ממשיך בשלו, תוך שכולנו משלמים את המחיר, פשוטו כמשמעו. מייאש? בהחלט.

עדיין במשפט הולילנד, אבל עם מבט אופטימי. שופטי בית המשפט העליון התעכבו השבוע דקות ארוכות על השאלה מהי "סטייה מן השורה" בהקשר של עבירת השוחד. ברור שהפרת חוק היא סטייה כזו, אך מה קורה כאשר עובד ציבור או נבחר ציבור פועל במסגרת החוק, ובכל זאת ברור שהוא נותן העדפה למי שהעניק לו מתת? בעצם, בלי שהמילה הזאת הועלתה באולם, השאלה היא מה דינה של פרוטקציה שאולי אינה חורגת מן הנוהל, אך חורגת מן הנוהג. היה זה בעיקר השופט עוזי פוגלמן, שתהה בקול האם על בית המשפט לומר את דברו בנושא זה. אם אכן כך ייעשה, יש סיכוי שתיק הולילנד יתחיל מהפכה של ממש ביושרה של השירות הציבורי בישראל, ויחליש במידה רבה את שלטונם של הפקידים עלינו. אם פקיד יידע שפרוטקציה עלולה להוות עבירה - כמובן במקרה שהיא נובעת מטובת הנאה כזו או אחרת שקיבל - יגבר השוויון ותפחת יכולתם של בעלי הון ושררה להרוויח על חשבוננו, אפילו אם הרווח הזה הוא "רק" של זמן ועצבים.