אני שמח להשתתף בכנס סיכום שנת המשפט השמינית כאן בחיפה. כנס שהפך למסורת מבורכת ויפה.
נכנסתי לכהונתי כיועץ המשפטי לממשלה עם תפיסת עולם ברורה באשר לאופן בו צריך היועץ המשפטי לממשלה למלא את תפקידו באמצעות כובעיו השונים:
כובע הייעוץ לגופי הממשלה,
כובע אכיפת הדין כראש התביעה הכללית,
כובע הייעוץ בתחום החקיקה,
כובע הייצוג של המדינה בערכאות,
והכובע החמישי של מי שאמון באופן כללי על ייצוג האינטרס הציבורי ושמירה שלטון החוק בישראל.
בזמן הקצר שחלף מאז כניסתי לתפקיד זכיתי לפעול ולקבל החלטות תחת כל אחד מכובעים אלו.
ולמרות שטרם חלפה לה שנה מאז כניסתי לכהונה, דומה בעיניי כי אני כבר מוסמך לומר שהדברים אשר נכתבו בדוח שמגר לפני כעשרים שנה על האופן בו צריך היועץ המשפטי לממשלה למלא את תפקידו, ועל משמעות הכובעים השונים, הם דברים נכוחים אשר לא נס לחם. הם תקפים ושרירים.
על אף החלוקה הקטגוריאלית כביכול בין כובעי היועץ המשפטי לממשלה, הם כולם נשענים על יסוד אחד וממנו שואבים את כוחם - שלטון החוק במדינת ישראל.
זוהי זכות גדולה עבורי למלא את התפקיד של מי שנושא באחריות הכוללת לשמירת שלטון החוק במדינה.
אבל תפקיד זה נושא עמו גם חובה.
חובת המשמר על שלטון החוק.
מתוקף החובה הזו, התייצבתי לפני כשבועיים בוועדת השרים לחקיקה על-מנת להציג בפני השרים את עמדתי החד-משמעית לפיה קיימת מניעה משפטית מלקדם את חוק ההסדרה, ולנסות לשכנע כי לא יתמכו בהצעת החוק.
מתוקף החובה הזו, אני שב ומתייצב לימין בית המשפט העליון, דווקא אחרי שניתנות הכרעות שיפוטיות שאינן מקבלות את העמדה אותה אני מציג בפניו.
ומתוקף החובה הזו, אני נושא באופן אישי באחריות לקבלת החלטות הנוגעות לאכיפת החוק במקרים הרגישים והמורכבים ביותר.
שלטון החוק מחייב השלטת החוק וביצוע אכיפה נגד אלה המפרים אותו.
אין איש או מוסד שלטוני שהוא מעל החוק.
וידועה הברייתא המובאת במסכת סנהדרין בה הבהיר שמעון בן שטח, אשר כיהן אותה עת כראש הרכב הסנהדרין לינאי המלך: "עמוד על רגליך ויעידו בך. ולא לפנינו אתה עומד, אלא לפני מי שאמר והיה עולם אתה עומד" (סנהדרין יט ע"א).
מערכת אכיפת החוק, אשר בראשה עומד היועץ המשפטי לממשלה - תחת כובעו כראש התביעה הכללית, היא מערכת מקצועית שתפקידה להגן על שלטון החוק במדינת ישראל.
היא מערכת עצמאית הפועלת לאכיפת חוק ללא פניות וללא משוא פנים.
ביסוד פועלה ניצב הכלל של שוויון הכול בפני החוק, והדברים הם בבחינת "לא תעשו עול במשפט, לא תשא פני דל ולא תהדר פני גדול" (ויקרא י"ט, 16).
בד בבד מערכת אכיפת החוק, אשר מבקשת להגשים את שלטון החוק, חייבת בזהירות רבה בהפעלת שיקול-הדעת להחליט על פתיחת חקירה.
מתי להורות על כך, ומתי להימנע מכך.
מתי יתגבש חשד סביר לכך שפלוני ביצע עבירה אשר יש הצדקה לאכוף אותה באמצעות כלי אכיפה פלילית.
אולם באותה הנשימה, בצד הזהירות המתחייבת בעת בחינת התלונה, מוטלת עלינו גם כמובן חובה להיאבק בפשע, ולהימנע מגניזת תלונות שעלול להיות בהן ממש.
יש אינטרס ציבורי רב בגילוי עבירות ובחשיפת מבצען ככלל, ובפרט כאשר מדובר בעבירות הנוגעות לשחיתות שלטונית.
איך מאזנים?
ההחלטה אם לפתוח בחקירה, או לגנוז תלונה, לעולם תהיה מבוססת על שיקולים מקצועיים בלבד.
על הגורם המוסמך להחליט על פתיחה בחקירה פלילית לאמוד את חומר הראיות שבפניו, לבחון את טיבו ולקבוע האם הוא מגבש תשתית ראייתית של "חשד סביר לביצוע עבירה" המצדיקה פתיחה בחקירה.
אומר את הברור בעיניי ביחס לכך: זהות הנילון, תפקידו ומעמדו, אינם משנים את הרף הראייתי הדרוש לפתיחה בחקירה - חשד סביר לביצוע עבירה פלילית.
מקום בו נמצא חשד סביר לביצוע עבירה שיש אינטרס באכיפתה, יש לפתוח בחקירה פלילית.
במקרה כזה לא ניתן להסתפק בבדיקה בלבד, ולא בשום דרך אחת זולת חקירה.
שמירה קפדנית על המבחנים המורים לנו אימתי פותחים בחקירה פלילית נגד אדם שנטען כי ביצע עבירה פלילית, נגזרת מעיקרון שלטון החוק עצמו.
מן החובה החלה על מערכת אכיפת החוק לפעול על-פי החוק.
בצד זאת, מדינה שבה מחליטים לפתוח בחקירה פלילית נגד אדם - יהיה תפקידו ומעמדו אשר יהיה - מבלי שהתגבש נגדו חשד סביר לביצוע עבירה, היא אינה מדינה המקיימת את שלטון החוק.
כמוה מדינה אשר אינה פותחת בחקירה נגד אדם אף על-פי שהתגבש נגדו חשד סביר לביצוע עבירה.
אלה הן מדינות המפעילות את כוחן השלטוני באכיפת הדין באופן שרירותי ופסול.
לשמחתי מדינת ישראל אינה נמנית על מדינות אלה.
מדינת ישראל היא מדינת חוק והתפקיד שלי הוא לשמור שלא נדרדר למקומות אחרים ולעמוד מול כל לחץ לא ענייני.
במדינת ישראל לא פותחים בחקירה פלילית, או בהליך בדיקה פלילית מקדימה, בשל ספקולציות חסרות כל בסיס כי פלוני ביצע עבירה.
זאת, גם אם טענות אלה נטענות בקול חזק ובלהט.
כל מי שקורא לפתיחה בחקירה, בהעדר תשתית ראייתית מינימאלית, הוא זה שחותר תחת העיקרון של שלטון החוק, והדברים נכונים לכל אדם.
הוא זה המבקש לעוות את המשפט, על-מנת להשיג מטרות שהן זרות להליך הפלילי.
קריאות אלו לא יסיטו אותי מדרכי. מדרכו של שלטון החוק.
כפי שבוודאי שמעתם, אתמול בערב החלטתי לפתוח בבדיקה בעניין רכישת כלי השייט עבור מערכת הביטחון. זאת, כשבוע לאחר שהגיעו לידינו הפניות הראשונות בנושא.
החלטה זו התקבלה בעיקר בשל מידע שהגיע אליי אתמול בשעות הצהרים, מאת ראש אגף החקירות והמודיעין במשטרה, ניצב
מני יצחקי, אשר האמור בו שינה את התשתית הראייתית שעמדה בפניי עד אותה עת, באופן שהצדיק את בירור הטענות בכלי של בדיקה פלילית.
נאמן לדרכי, מאחר שעוצמת החשדות שנגלתה לנגד עיניי ולנגד עיני חבריי בפרקליטות המדינה עדיין לא חצתה את רף החשד הסביר לביצוע עבירה, הוריתי כאמור על קיומה של בדיקה מקדמית, שבסיומה יוחלט אם יש מקום לפתוח בחקירה פלילית.
אני סבור כי יש אינטרס ציבורי רב בבירור הדברים, ואני מקווה שמשטרת ישראל תניח בפניי את ממצאי הבדיקה תוך זמן קצר.
דוגמה זו ממחישה לטעמי היטב את האופן בו עלינו לנהוג ביחס לשימוש בכלים פליליים של אכיפת החוק.
הבחינה של הדברים היא תמיד מקצועית ונטולת פניות.
עם זאת, לא נשקוט ונבחן את המסד הראייתי בכל זמן נתון.
כאשר נסבור כי הוא מגבש תשתית מספקת, נפעל ללא עכבות לברור הדברים ולחקירתם.
עד עתה עסקתי בשמירה על שלטון החוק מתוקף הכובע האכיפתי אותו אני נושא כראש התביעה הכללית.
כעת, אבקש להקדיש מספר מילים לכובע הייעוצי - של היועץ המשפטי לממשלה ולגופיה.
דוח שמגר, אותו הזכרתי מוקדם יותר, מגדיר את מטרת הייעוץ המשפטי לממשלה באופן הבא:
"היועץ המשפטי הוא עורך דין של רשויות השלטון. בתור שכזה הוא חייב נאמנות לרשויות האמורות ועליו לסייע להן כמיטב יכולתו למלא את תפקידיהן ולממש את מדיניותן. עליו לנסות ולחפש פתרון חוקי לבעיות הניצבות בפני הרשויות אם הדבר בר-ביצוע בגבולות החוק".
אך אין מדובר בעורך דין רגיל. ממשיך הדוח וקובע כי:
"היועץ מגן על שלטון החוק ומתפקידו להנחות את רשויות השלטון מה אסור ומה מותר, מה חוקי ומה בלתי-חוקי במקרה של הליכים משפטיים צפויים".
מדובר אם כן לכאורה וכביכול בכפל נאמנויות: לרשויות השלטון, ולשלטון החוק.
כביכול משום שחזקה על כל רשות שלטונית כי היא חפצה לפעול אך ורק בתוך מסגרת הדין.
ולכן, אין באמת כל סתירה בין הנאמנויות.
לעובדה זאת יש גם ביטוי מוסדי: למרות שהיועצים המשפטיים למשרדי הממשלה מהווים חלק בלתי נפרד מהמשרד בו הם משרתים, הם כפופים מבחינה מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה.
מהבחינה הזו, הם משמשים כזרועי הארוכה וכשליחיי במשרדי הממשלה השונים.
לכן, האתגר העיקרי בפניו עומד היועץ המשפטי בשירות הציבורי הוא לספק ייעוץ משפטי איכותי ואפקטיבי לגורם השלטוני שלו הוא מייעץ, באופן שיאפשר לאותו גורם להגשים את מדיניותו ולהוציא אל הפועל את החלטותיו.
בו בזמן, עליו לוודא כי הדבר נעשה בגדרי החוק.
על-מנת להצליח במשימה זו, נדרש היועץ המשפטי הציבורי להיות רלוונטי לרשות השלטונית ולפעול שכם אל שכם עם הדרג הנבחר ועם הדרג המקצועי אותם הוא משרת.
הוא נדרש להכיר את תחומי העשייה הרלוונטיים ולהבין את האילוצים העומדים בפני הדרגים המדיני והמקצועי, ואת השיקולים המנחים אותם. עליו להכיר את המדיניות, הצרכים והאינטרסים של המשרד אותו הוא מייצג.
משרד ממשלתי בעל ייעוץ משפטי המעורה היטב בעבודת גורמי המקצוע, יזכה לממש בהצלחה את יעדיו ולהוציא את החלטותיו אל הפועל במהירות וביעילות מרבית.
על-פי תפיסה זו, חוות הדעת המשפטית איננה ניתנת בחלל ריק.
אין מדובר בתרגיל משפטי או במסמך אקדמי, אלא בתוצר של דיאלוג שנערך בין היועץ המשפטי לבין הדרגים המדיני והמקצועי.
לעיתים, זהו דיאלוג קצר שמתמצה בשאלה ובתשובה.
במקרים אחרים, זהו תהליך נמשך של הבנת האינטרסים והשיקולים שעומדים על הפרק, וגיבוש משותף של דרכי פעולה שעולים בקנה אחד עם הדין.
כפי שנאמר ב"דוח הצוות הבין-משרדי לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה" בראשות מנכ"ל משרד החוץ דאז, עו"ד
אהרון אברמוביץ, אשר אף הוא אומץ על-ידי הממשלה:
"יש לצפות מהיועץ המשפטי למשרד שלא להסתפק בשלילת הצעות המשרד, אלא עליו לפעול, ככל שניתן, למציאת פתרונות משפטיים שיאפשרו את ביצוע מדיניות המשרד".
אני סומך ידי על דברים אלה. זו בדיוק הציפייה שלי מהיועצים המשפטיים למשרדי הממשלה השונים.
עליהם לעשות כל שלאל ידם כדי להוציא את מדיניות המשרד הממשלתי אל הפועל, ובלבד שזו עומדת בדרישות הדין.
בהתאם לכך, כל דיון שמתקיים בראשותי המתייחס לתחומי פעילותו של משרד ממשלתי מסוים, נפתח בשאלה הפשוטה: "מהי המדיניות אותה מבקש לקדם השר הנוגע בדבר"?
בהמשך לכך מוצגת חוות הדעת המשפטית מטעם הייעוץ המשפטי של המשרד התומכת במדיניות זו, וביחס אליה נערך הדיון.
בצד הציפייה שלי מהיועצים המשפטיים בשירות הציבורי לפעול מתוך נאמנות למשרד הממשלתי אותו הם מייצגים, אני מצפה מהדרג המדיני ומהדרגים המקצועיים להבין את תפקידם של היועצים המשפטיים למשרדים, ואת נאמנותם גם לשלטון החוק.
עליהם להבין כי - כפי שציינתי - אין מדובר בעורכי-דין רגילים.
עליהם להפנים כי פעולתם של היועצים המשפטיים בשירות הציבורי כ"שומרי סף" נועדה להגן על האינטרס הציבורי ועל שלטון החוק. כפי שנפסק לפני כשבוע בפסק-דינה של השופטת ברון בעניין חוות השקמים:
"אכן, היועץ המשפטי לממשלה, כמו גם נציגיו במשרדי הממשלה השונים, הם שומרי הסף של שלטון החוק ופעילותם ככזו חיונית בכל רשות מרשויות המדינה. פירושו של דבר שהיועמ"ש, בפרשנותו את הדין הקיים, איננו רק "מייעץ"; הוא גם "מפקח" על הממשלה... משמש עבורה כ"כלב שמירה" של שלטון החוק...".
על הדרגים המדיני והנבחר להבין שחריגה מחוות הדעת המשפטיות שניתנות ע"י הייעוץ המשפטי של המשרד, או - גרוע מכך - התעלמות מהייעוץ המשפטי ועקיפתו, יש בהן כדי להוביל לכשלים חמורים ולהסתבכויות קשות. במקרים מסוימים הדבר אף עלול להוביל לנקיטה בצעדים אישיים ביחס לגורמים שאחראים לאותם כשלים.
יש לחדד ולהבהיר כי שני פנים אלה לתפקידו של היועץ המשפטי: "שומר הסף" מחד-גיסא, ומגשים מדיניות המשרד מאידך-גיסא, אינם עומדים בסתירה זה לזה.
דווקא בעמידתו כ"שומר סף", מסייע היועץ המשפטי לגורמי הממשל להבין מהן הדרכים האפשריות הפרושות בפניהם, וכיצד יוכלו לנוע בהם בבטחה לעבר יעדיהם המבוקשים.
אכן, שלטון החוק מחייב את מוסדות המדינה לפעול בגדרי החוק.
זהו העיקרון הבסיסי של חוקיות המנהל.
על מוסדות המדינה לפעול רק בגדרי החוקים שהקימו אותה, ונתנו לה חיים.
בכך מתבטא ההבדל בין הפרט לממשל.
בעוד שלפרט נתונה חרות לעשות כל שעולה על רוחו, זולת חרות אשר נשללה ממנו בדין; לרשות המבצעת אין סמכות לפעול ולהפעיל כוח שלטוני, אלא מקום שהדין התיר לה לעשות כן.
מכאן החובה המוטלת על מוסדות המדינה לפעול באופן העולה בקנה אחד עם הוראות הדין.
מתוך כך, זוהי אחריותו וחובתו של הייעוץ המשפטי לקבוע את גבולות הדין. כלומר, אימתי מסתיימת סמכות הרשות לפעול בשדה מסוים.
ואדגיש: אמירת יועץ משפטי ביחס לחוקיות פעולת רשות אינה המלצה, כי אם קביעת נורמה מחייבת.
בדרך זו הוא קובע את גבולות ההסמכה הנתונה לרשות המבצעת.
כל סטייה מהסמכה זו היא למעשה פעולה שלא בסמכות. פעולה לא חוקית.
יפים לעניין זה דבריו של בית המשפט העליון בפרשת חוות השקמים שהזכרתי מוקדם יותר:
"וייאמר המובן מאליו, והוא ששיקולי חוקיות לא יכול שיהיו שיקולים זרים, ומקומם לעולם אינו נפקד מגדרם של השיקולים הצריכים לעניין. קבלתה של כל החלטה מנהלית וביצועה של כל פעולה מנהלית, מותנות בהיותן חוקיות. היותה של פעולה בלתי-חוקית - כקביעת היועמ"ש - היא אפוא סיבה מספקת שלא לבצעה במתכונת המבוקשת, והימנעות הרשות מביצועה היא שיקול דעת נכון ואף מתחייב ... המשמעות איננה שהשר כפוף ליועמ"ש, אלא שהשר כפוף לחוק - ופירושו של היועמ"ש את החוק מחייב אותו".
בסופו של יום, ובניגוד למה שמשתמע מדבריהם של אלו היוצאים כנגד עבודתם של היועצים המשפטיים הציבוריים, הקפדה על שלטון החוק היא חלק אינטגראלי מהמשילות.
"משילות" היא יכולתו של ממשל להשיג את התוצאות הרצויות לו.
יכולתו לקבל החלטות ולהביאן לכדי יישום בעולם המעשה.
חזקה על גורמי הממשלה כולם, מן הפקיד הזוטר ביותר ועד שרי הממשלה וראש הממשלה, כי הם מעוניינים לפעול כדין.
אנו מדינה הפועלת בהתאם לשלטון החוק, ואני מאוד מקווה כי אנו רוצים להישאר מדינה כזו.
יש להבין כי בין המנגנונים המרכזיים ביותר באמצעותם מוציאים משרדי הממשלה את מדיניותם מן הכוח אל הפועל, מצויים כלים משפטיים כחקיקה, החלטות ממשלה ושאר הוראות דין.
פעולה שאיננה תואמת את המנגנונים הללו, כמעט בהכרח תיתקל במכשולים רבים, אשר יעכבו וייתכן שאף ימנעו את השגת היעדים אשר פעולה זו ביקשה להגשים.
מכשולים אלה יכולים לבוא בדמות התדיינויות משפטיות, בביקורת ציבורית ובשלל דרכים שונות.
על כן, גם ברמה המעשית, לא תוכל לצלוח פעולה המצויה מחוץ לגדרי הדין במסגרת מהלכים להגשמת מדיניות ציבורית.
לסיכום הדברים,
על-מנת להבטיח את שלטון החוק במדינה נדרש, אפוא, מערך ייעוץ משפטי ציבורי המגשים בעבודתו את נאמנותו גם לגורמי השלטון וגם לשלטון החוק, וכאמור אין סתירה בין הדברים, ואשר נהנה לצורך כך מאמון הדרגים הנבחר והמקצועי ומשיתוף פעולה מלא עימם; נדרשת כאמור מערכת אכיפת חוק חזקה, אפקטיבית ונחושה, אשר מפעילה את מלוא העוצמה של סמכויותיה ביחס לחשודים בביצוע עבירות, אך זאת רק בהתקיים הדרישות הקבועות לכך בדין; נדרש גם מערך איכותי ומקצועי לייצוג המדינה בערכאות, שנהנה מעצמאות שיקול דעתו המקצועי - בשל קוצר הזמן לא נדרשתי לנושא חשוב זה, אולם אבקש לנצל את ההזדמנות כדי לברך פעם נוספת את השופט דויד רוזן, שנמצא פה עמנו היום, לרגל כניסתו הקרובה לתפקיד נציב תלונות הציבור מייצגי המדינה בערכאות, מתוקף החוק החדש שאומץ בנושא ואשר נועד לאפשר קיום ביקורת עניינית על מייצגי המדינה בערכאות, תוך הימנעות מפגיעה בעבודתם המקצועית של הפרקליטים;
ולבסוף, נדרש כיבוד הדדי של רשויות השלטון השונות: הרשות המבצעת, הרשות המחוקקת והרשות השופטת, מתוך הבנת התפקיד שמיועד לכל אחת מהן ויחסי הגומלין הראויים ביניהן.
בהקשר זה אבקש להדגיש, על-רקע התבטאויות שנשמעו בימים האחרונים, כי קיים קו ברור המבחין בין ביקורת עניינית ולגיטימית על בית המשפט העליון ועל החלטותיו, לבין השתלחות פוגענית במוסד או בשופטים עצמם.
בית המשפט העליון משמש כאחת הערובות המרכזיות והחשובות לשלטון החוק במדינת ישראל.
הוא מגן על כל אזרח מפני החלטות שרירותיות.
הוא מגן על נכסי הציבור.
הוא מגן על ערכי הדמוקרטיה וזכויות היסוד.
הוא מגן על זכויות חשודים ונאשמים.
אני מתנגד ואתנגד בכל תוקף לאמירות בלתי ראויות המכוונות לפגיעה במעמדו של המוסד ובמעמד שופטיו, ואשר פוגעות בסופו של יום בשלטון החוק במדינה.
