אני שמח מאוד להיות עמכם בערב הפתיחה של הכנס. לנו, המשפטנים בשירות הציבורי, נושאי שיחה ועניין משותפים בימי שגרה, ועל אחת כמה וכמה בימים אלה, שבהם עומדות על סדר היום סוגיות הרות גורל. זו הזדמנות טובה לשתף, לדון, לנתח את המצב, ומבחינתי גם לחזק אתכם, מי שעושים לילות כימים, במסירות ובמקצועיות, למען המדינה ולמען שלטון החוק בה.
אני מבקש לפתוח בתיאור סצינה. היא מבוססת על מקרה אמיתי, ולא על מקרה אחד - היו לא מעט כאלה. במועד ההתרחשות אני משמש כפצ"ר - פרקליט צבאי ראשי, בין השאר היועץ המשפטי של הצבא. אני יושב בחדרי ונשמעת דפיקה בדלת. לחדר נכנסים חברי משלחת מארגון בינלאומי או ממדינה זרה. הם מבקשים לחקור תקיפה של צה"ל. תקיפה שבה נהרג פעיל טרור, אך עימו נהרגו, למרבה הצער, גם אזרחים רבים. הם שוקלים לפתוח חקירה פלילית שתתנהל בחו"ל. הם מבקשים להבין את הפרטים בטרם יחליטו האם לעשות זאת.
נגד מי תיפתח החקירה, ככל שתיפתח? אולי נגד הטייס ששיגר את החימוש, נגד מפקד הטייסת, נגד מפקד חיל-האוויר, אלוף הפיקוד, הרמטכ"ל? ולא רק בצבא - אולי גם נגד שר הביטחון וראש הממשלה שאישרו את התקיפה, אולי נגד חברי הקבינט כולם? חברי המשלחת מקשים ומבקשים לדעת: האם לתקיפה קדם ייעוץ משפטי, מה היה אופי הייעוץ, מי נתן אותו?
אנחנו מסבירים: ניתן ייעוץ משפטי, לפי כללי המשפט הבינלאומי, הותקפה מטרה צבאית, המחבל פעל בקרב אזרחים, אי-אפשר היה לחזות פגיעה כזו באזרחים. הייעוץ המשפטי ניתן על-ידי הגורמים המקצועיים ביותר, מומחים לדיני לחימה בפרקליטות הצבאית וגם בייעוץ המשפטי לממשלה. הם אלה שיושבים בדיונים בצבא ובקבינט. משפטנים בעלי ידע והבנה עמוקה בתחום, ששמם יוצא לפניהם בעולם. היועצים המשפטיים הם עצמאיים, כפופים רק לחוק, הם הפרשנים המחייבים של הדין, שיקול דעתם המקצועי אינו כפוף לשר.
ואנו מוסיפים - האירוע גם נחקר וקיבלתי החלטה לגביו. ניתן להגיש השגה ליועץ המשפטי לממשלה. אפשר להגיש גם עתירה לבג"ץ.
הפגישה מסתיימת. במקרה הזה לא תהיה חקירה מחוץ לגבולות המדינה. לא יוצאו צווי מעצר בחו"ל נגד בכירי הצבא ומערכת הביטחון. חופש הפעולה של הצבא במאבק בטרור יישמר.
מהי חומת המגן של המפקדים והדרג המדיני במקרים כאלה? אומר לכם בצורה ברורה. חומת המגן היא המקצועיות והעצמאות של הייעוץ המשפטי הציבורי. המקצועיות והעצמאות - הן ולא אחרת. אני שב וחוזר - מקצועיות ועצמאות; עצמאות ומקצועיות. הדבר הוכח בהרבה מאוד הזדמנויות. אני הייתי שם.
עכשיו תדמיינו תרחיש חלופי - אותן פגישות נערכות עם יועץ משפטי שהוא איש אמון, שמונה לתפקיד בשל נאמנותו, שאינו איש מקצוע רב ניסיון בתחום, שחוות דעתו אינה מחייבת כלל, שאם יערים קשיים על השר הוא עלול למצוא עצמו בסכנת פיטורין. הוא זה שנתן ייעוץ מקצועי, לא מחייב, לפני הפעולה. מה דעתכם על התרחיש השני? איך הייתה מסתיימת הפגישה במקרה הזה? האם זו ההגנה המשפטית שאנו מייחלים לה? מה דעתם של מקבלי ההחלטות ששולחים את הטייס לתקיפה? זה התרחיש שהם רוצים? זה התרחיש שהם באמת רוצים? צריך להסתכל למציאות בעיניים פקוחות: אלה המשמעויות של ההצעות שעומדות על הפרק.
ההצעות שעל הפרק כידוע, על הפרק עומדות מספר הצעות ביחס ליועצים המשפטיים. בעיקר בשלושה תחומים. הראשון: ביחס למעמד חוות דעתם, כלומר שחוות הדעת תהיה בגדר עצה משפטית לא מחייבת. השר הוא שקובע. השני: ביחס לייצוג המדינה - כל שר ורשות יכולים להחליט שעמדתם בכל הליך תיוצג על-ידי מייצג לפי בחירתם, כולל על-ידי עורך דין פרטי. השלישי: ביחס להליכי המינוי, היועץ המשפטי ייבחר כמשרת אמון, בדומה לאופן שבו ממנים מנכ"ל משרד. לא ניכנס לפרטי ההצעות, אשר חלקן אינן ידועות בדיוק עדיין, אבל זו בתמצית רוח הדברים.
כפי שהמחשתי בדברי הפתיחה, לא באתי לדבר עמכם הערב על תיאוריה. בחרתי לדבר על החיים עצמם, על המציאות. אחד הדברים שחסרים בדיון הציבורי הוא הבנה של ההשלכות הפרקטיות והיומיומיות של השינוי אשר עומד על הפרק.
בואו נחשוב ביחד על חלק מתחומי הטיפול של היועץ המשפטי, והאם הם מתיישבים עם היוזמות החדשות:
- מה יקרה כשהיועץ יישב בוועדת מכרזים ויצטרך לפסול הצעה של גורם שהשר חפץ ביקרו?
- מה יקרה כשהיועץ יצטרך לבחון האם השר מצוי בניגוד עניינים ביחס להחלטה מסוימת, והאם מותר לו לעסוק בנושא מסוים?
- מה יקרה כשהיועץ המשפטי יסייע לרגולטור לבחון בקשה לרישיון ייבוא שמשמעותה הכספית אדירה, מול לחצים של לוביסטים וגורמים פוליטיים?
- מה יקרה כשהיועץ יצטרך לבחון מינויים במשרד של אנשי שלומו של השר, שאינם עומדים בתנאים הנדרשים?
- מה יקרה למערך האכיפה שפועל תחת חלק מהיועצים המשפטיים - גופים שיכולים להטיל קנסות וגם להגיש כתבי אישום פליליים? האם איש אמונו של השר יחליט על הגשת כתבי אישום כאלו? השר יחליט בעצמו?
- מה יקרה כשערב בחירות השר ירצה לקבל החלטה שהכרחית לצורך שרידותו הפוליטית אבל מעוררת קשים בתקופת בחירות? האם היועץ המשפטי יעמוד בדרכו?
- מה יקרה בהליך משפטי נגד המדינה, כאשר מעורבים שלושה משרדי ממשלה ולכל שר עמדה משלו? יופיעו בבית המשפט שלושה עורכי דין פרטיים, אחד מטעמו של כל שר? והרי חילוקי דעות כאלה הם דבר של יום ביומו, והדבר הוא מתכון לכאוס. כאוס ולא משילות.
- ואם יופיע עורך דין פרטי מטעם השר, עד כמה יוכל בית המשפט לסמוך על כך שהעמדה אכן נבחנה בראי האינטרס הציבורי, באופן מקצועי וישר? עד כמה יוכל בית המשפט לצאת מתוך הנחה כזו? עד כמה ניתן יהיה להבטיח את חזקת התקינות המנהלית? האם בכלל תעמוד חזקת התקינות המינהלית?
יכולתי להעלות עוד שאלות רבות. שאלות שמבטאות, כפי שכולכם יודעים, את העשייה היומיומית שלנו, של יועצים משפטיים בשירות הציבורי.
מהו יועץ משפטי בשירות הציבורי השאלות שמניתי ממחישות את הווייתו של היועץ המשפטי בשירות הציבורי. את המהות של התפקיד כפי שהתפתח ב-75 שנות קיומה של המדינה. אצטט לעניין הזה מתוך מאמרו של פרופ' מני מאוטנר "על משפטני השירות הציבורי" משנת 2014: "משפטני השירות הציבורי אמורים לאפשר למנגנוני המדינה לממש את הכרעות המדיניות שלהם". אכן, משימתנו החשובה היא לסייע לממשלה במימוש מדיניותה.
ופרופ' מאוטנר ממשיך: "בשביל [משפטני השירות הציבורי] המשפט אינו רק אילוץ, הוא גם מערכת של תכנים וערכים שהם צריכים לאזנה אל מול המחויבות שלהם לסייע למנגנוני המדינה לממש את הכרעותיהם. להיות משפטן של השירות הציבורי פירושו להיות אפוא כל העת במצב של Saying No to Power; מצב שכדי לעמוד בו בהצלחה, נדרש שילוב של ביטחון עצמי, משפטי ומקצועי, יחד עם אופי עצמאי, יכולת עמידה על עקרונות והעדר חשש מעימותים".
פרופ' מאוטנר מציג היטב את מה שנדרש מאיתנו. את הייחוד של התפקיד שלנו - לפעול ככל יכולתנו לקדם את מדיניות הממשלה, אבל בד-בבד, למנוע הפרה של החוק. איננו אומרים כל הזמן No to Power אבל לפעמים האמירה הזו היא חלק מהתפקיד. ואז אנו צריכים להגיד את זה מתוך ביטחון, מתוך מקצועיות ועצמאות, לעתים גם במחיר של עימות.
פרופ' מאוטנר היטיב לנסח את הדברים, אבל דבריו אינם בגדר חידוש. זו מושכלת יסוד בפעולת הייעוץ המשפטי הציבורי. זו מורשתו של מאיר שמגר המנוח, שבמידה רבה עיצב את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה והגדיר את הציפיות ממנו. כך נכתב למשל בדוח ועדת שמגר על היועץ המשפטי, בשנת 1998: "[היועץ] מציג בפני הרשויות הממלכתיות את האפשרויות החוקיות, אם יש כאלה, ההולמות רשות ממלכתית, ומסייע בידיהן, במידת הצורך על-ידי גיבוש או בניית כלים משפטיים הדרושים לכך כחוק... היה ומסקנתו כי הדרך המתוכננת בלתי חוקית... יביע דעתו זו באופן ברור וחד-משמעי". שוב אותו רעיון יסודי: עלינו לפעול לקידום מדיניות הממשלה, לצד שמירת הסף והגנה על שלטון החוק. שני צדדים של אותו מטבע. שניים שהם אחד.
ציטוט נוסף ואחרון, מתוך ועדת אברמוביץ' (דוח הצוות הבין-משרדי לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה, 1990): "המשפטן הציבורי חייב לפעול כיועץ ומסייע לגיבוש המדיניות של השר והמנכ"ל, ולעשות ככל הניתן ליישומה, ובמקביל עליו לשמש כשומר הסף מפני הפרת החוק ופגיעה בשלטון החוק. חובתו של המשפטן הציבורי היא לחוות דעה מקצועית, כנה ומבוססת, לפי מיטב שיקול דעתו, וללא מורא מן הדרג הנבחר והממונה".
חובת הנאמנות של היועץ המשפטי הזכרתי שעל הפרק עומדת יוזמה לפיה היועצים המשפטיים יהיו אנשי אמונם של השרים. אולם כבר כיום היועצים המשפטיים הם אנשי אמון, אלא שאנחנו חבים חובת נאמנות לציבור כולו. לא לאדם מסוים, לא לשר מסוים ולא למפלגה מסוימת. אנחנו חבים נאמנות לציבור כולו. אנחנו חייבים לציבור חובה כפולה - גם לקדם את מדיניות הממשלה שבה הציבור בחר; וגם לשמור על האינטרס הציבורי ועל שלטון החוק.
כשאנחנו יושבים בוועדת מכרזים - אנחנו שומרים על הקופה הציבורית ועל המשאבים הציבוריים; כשאנחנו בוחנים מינויים - אנחנו שומרים על טוהר המידות; כשאנחנו בודקים החלטות בתקופת בחירות - אנחנו שומרים על דיני הבחירות, ולמעשה על הזכות לבחור; כשאנחנו מוודאים שהרגולציה תהיה מקצועית ועניינית - אנחנו מונעים שחיתות וחוסמים השפעה פסולה של קבוצות לחץ; כשאנחנו מתייחסים לשימוש באמצעים שונים על-ידי המשטרה - אנחנו שומרים על הפרטיות; כשיחידת האכיפה שלנו מגישה כתב אישום או מטילה קנס - יודע הציבור שעשה זאת גורם מקצועי, עצמאי וא-פוליטי. הציבור סומך עלינו ואנחנו פועלים בשמו ולמענו.
בעת האחרונה שוחחו עימי ועם אנשי לא מעט אנשים ואמרו כי הם "מודאגים מהחלשת הייעוץ המשפטי", והוסיפו "תהיו חזקים" או "אנחנו תומכים בכם". האמירות מחממות את הלב, אבל גבירותי ורבותי, הסיפור איננו היועצים המשפטיים. הסיפור הוא של המדינה כולה ושל הציבור כולו. הסיפור הוא היכולת שלנו לשמור על האינטרס הציבורי, על הנורמות הראויות, על טוהר המידות, על הקופה הציבורית, על שימוש מרוסן וחוקי בכוח, לשמור על החוק.
ההצעות שעומדות על הפרק אינן עניינם הפרטי של המשפטנים. אנחנו אמצעי, מכשיר של הציבור, אחת הערובות החשובות לשמירה על שלטון החוק ועל האינטרס הציבורי. הכלים שברשותנו הם ידע מקצועי רחב, ניסיון, יושר, עמוד שדרה מקצועי וערכי, והעצמאות שלנו. הדנ"א שלנו, הצופן הגנטי שלנו הוא נאמנות לציבור ולא לאדם מסוים.
הרפורמות שמוצעות כעת מרחיקות לכת בשינוי שהן מבקשות להוביל. אך במנותק מכל יוזמה שעל הפרק, ובאופן פנימי ויזום מתוכנו, אנחנו חייבים לפעול כל העת כדי להשתפר, להיות קשובים לביקורת, להתמקצע ולמלא את תפקידנו בצורה הטובה ביותר. לא כי כופים עלינו ולא כי מבקרים אותנו, אלא כיוון שגם זה חלק מאחריותנו לציבור - ומהציפיות מאיתנו.
אומר בהכללה: כמו מערכות נוספות בשירות הציבורי, ואתם שמגיעים מהשטח יודעים זאת, יש לנו במה להשתפר. להיות יעילים יותר, להיות מהירים יותר, ממוקדים יותר, נגישים יותר, לתת שירות טוב יותר, להיות מחוברים יותר לטכנולוגיה עדכנית. אנחנו צריכים להיות קשובים לביקורת, לביקורת שמטרתה לשפר ולא להרוס. ולא רק להכיר בחשיבות הביקורת, אלא לקחת אחריות ולפעול באופן יזום, במעשים, כדי להשתפר ולמלא את תפקידנו בצורה הטובה ביותר.
העומס המוטל עלינו הוא עצום. מספיק לחשוב על העבודה שצפויה לנו בקרוב על חוק ההסדרים. היקף הייעוץ המשפטי והחקיקה גדלים כל העת. דווקא לאור גודל האחריות שלנו, כל אחד ואחת מאיתנו, בחצר שלו, חייב לפעול ללא לאות, לשיפור בתחומים שציינתי. כל אחד באופן אישי וכל לשכה משפטית כמכלול.
אני יכול לעדכן שבמערך ייעוץ וחקיקה של משרד המשפטים אנחנו מקדישים, תחת הכוונתה של היועצת המשפטית לממשלה, זמן רב ומחשבה רבה למציאת דרכים ונקיטת צעדים לחיזוק ארגוני וניהולי. זאת החל מאפיון מערכת ממחשבת שתסייע בתהליכי העבודה, בניהול הידע ובבקרה ומעקב; דרך ניתוח אופן הטיפול במשימות ויציאה לפיילוט שיאפשר הבנה טובה יותר של התהליכים ושיפורם בהמשך; עבור בתוכנית הכשרה מקצועית בנושאי ליבה; וכלה בחיזוק הקשר והעבודה המשותפת עם כלל מערך הייעוץ המשפטי לממשלה. המהלכים הללו לא נכפו עלינו. הם תולדה של ביקורת עצמית והכרה בחשיבות עשייתנו, כמו גם בהכרח להשתפר ולהתייעל כל הזמן. גם זה חלק מצו השעה.
דברי סיום אני רוצה לסיים בטון חיובי. השיח הציבורי ביקורתי מאוד. מצד אחד, אני שמח שאנחנו חיים במדינה שבה מתנהל ויכוח ציבורי ער, שיש בה חופש ביטוי, רשתות חברתיות תוססות ואין חסינות מביקורת לאיש. ומן הצד השני, השיח אינו מבטא כהלכתו את העולם שאתם ואני מכירים. הוא לעיתים מתנהל ביקום מקביל. העולם שאני מכיר בשנים ארוכות מאוד של תפקידים בשירות הציבורי הוא של משפטנים חדורי שליחות, ברמה מקצועית גבוהה, מסורים לעבודתם, ישרי דרך, שכל עשייתם היא למען המדינה והחברה.
מאיר שמגר המנוח, שכבר הזכרתי, אמר בשנת 1975 בראיון לעיתון "דבר": "לא כל אחד מוכן להקדיש את עצמו לשירות הציבורי... אולם אני רוצה להדגיש... יש לשירות הציבורי אנשי משפט מעולים... יש אנשים המוצאים את הסיפוק ואת הביטוי המקצועי האופטימלי במסגרת השירות לציבור. יש כאן תחומים שבהם אפשר להגיע להיקף ולרב-גוניות [ללא מקבילה בפרקטיקה הפרטית]... בישראל השירות הציבורי הוא הביטוי המלא ביותר של ההשתתפות היומיומית ביציקת הדפוסים של המדינה, אולי יותר מאשר ברוב הארצות האחרות".
גבירותי ורבותי - זכינו. זכינו להשתתף ביציקת הדפוסים של המדינה. זכינו להיות מעורבים בעשייה החשובה ביותר, שמקדמת את האינטרסים החשובים ביותר, שמשפיעה על החיים של כל אזרח במדינה, שמעצבת את דמותה הכוללת של המדינה. זכינו לקדם מדיניות של ממשלות, לחוקק חוקים, לסייע בגיבוש תקציב, לתרום לכלכלה, לחברה, לרווחה, לביטחון, לחינוך, לבריאות ולמה לא. זכינו להיות שומרי סף ולמנוע פגיעה באזרח הקטן ובמי שלפעמים פחות יקר ללבו של השלטון.
זכינו להגן על המדינה ועל אנשיה בארץ ובחו"ל, בעיקר באמצעות המקצועיות והעצמאות שלנו. יש מי שחושבים שעצמאות ומקצועיות של היועצים המשפטיים הן בגדר בעיה, אבל חיי המעשה מלמדים שהן בגדר נכס חשוב של המדינה. פגיעה בהן תהייה בכייה לדורות.
זכה בנו הציבור כמי שנאמנים לו ושומרים עליו. אנחנו יכולים וצריכים לשאוף לשיפור, אבל הייתי מייחל שכל אזרח יהיה זבוב על הקיר בלשכתו של היועץ המשפטי באחד המשרדים. זבוב שיראה את היקף העשייה, העומס והלחצים. אני בטוח שהזבוב הזה יגיד שני דברים: א) מי המזוכיסט הזה או המזוכיסטית הזו? ב) אני מסיר את הכובע. האנשים האלה עובדים קשה בשביל המדינה וגם בשבילי.
בזמן הקרוב יידונו הצעות מרחיקות לכת, שעשויות לשנות את השירות המשפטי הציבורי. הצעות שמשמעותן היא החלשתו ללא הכר. נעשה כל שביכולתנו, בדרכנו, על-מנת להשמיע את עמדתנו בקול צלול ובהיר. נעשה זאת בממשלה, בכנסת ובכל מקום רלוונטי. נעמוד על ההשלכות והמשמעויות, נוכח השינויים שעומדים על הפרק. יש לקוות ולהאמין, כי קולנו יישמע וישפיע. זהו צו השעה בעת הזו.
חברים, זכות גדולה ושליחות גדולה היא להיות משפטן בשירות הציבורי. חשוב שנזכור את זה גם בימים המאתגרים הללו. כל אחד מאיתנו וכולנו יחד - נמשיך בדרכנו, במקצועיות, ביושר, בתרומה למדינה, בקולגיאליות בינינו. בבחינה עצמית מתמדת, וגם בגאווה על תרומתנו למדינה.
