אחריות שלטונית בישראל - כלפי הציבור והכנסת

אחריות "מיוחדת" - מול אחריות שלטונית גם אם לא לכך נתכוון כותבו של הדוח, ברורה עמדתו-הזהרתו, כי אין לעבור בשתיקה לגבי מושאי אותה "אחריות", גם אם היא נעדרת יסוד משפטי. על-פי תוכן הביקורת ונושאי-המשרה אליהם כוונו דברי מבקר-המדינה, נראה כי המדובר, למעשה, ב"אחריות ממלכתית", או בביטוי חד ומוחשי יותר - "אחריות שלטונית". במקום להתווכח על אחריות מ"זן" חדש, ולהתאמץ לעצב לה תוכן ממשי - מוצעת כאן האפשרות לבחון את האחריות השלטונית המוכרת, ולהשלימה לפי הצורך. "חגורות-ביטחון" משפטיות - הפרט מול הרשויות מבחינת המשפט בישראל, מוגן כל פרט וכל תאגיד (חברה, אגודה שיתופית, עמותה, שותפות) ב"חגורות-הגנה" משפטיות שונות ומגוונות: "דיני הנזיקין" מגנים על כל אחד מאלה, בעצם היותו "אישיות משפטית" - כאדם או כתאגיד, לפי המקרה; אחריות "נזיקית" תוטל על כל מי שגרם לו עוולה (או עומד לגרום כזו) כגון תקיפה, גזל, הסגת-גבול, לשון-הרע, ועוד רבות אחרות. "דיני העונשין" מגנים על הפרט בעקיפין, ע"י קביעת עבירות פליליות, אשר למעט בודדות מהן (כלשון-הרע ופגיעה בפרטיות) - נתונות, ככלל, לאכיפה בידי המדינה. "דיני החוזים" מגנים על זכויות הנובעות מאותה "חקיקה פרטית" בזעיר-אנפין - הם ההסכמים וההתחייבויות הנוצרים בהתנהלות השוטפת של המציאות האנושית, בין בכתב ובין בדיבור ואף על-דרך התנהגות בכלל. המדינה, כ"תאגיד-על", מוגנת אף היא, מבחינותיה, על-ידי כל אחת מאותן "חגורות" משפטיות; רכוש המדינה איננו הפקר - עוולות של גזל או הסגת-גבול לגביו, מקנות למדינה את הזכויות המתאימות, לא פחות מלאחרים. כלפי המפר חוזה, שנקשר בינו לבין המדינה, יעמדו לזכותה "תרופות" משפטיות עקב ההפרה. עם זאת, מעניין ושונה מצבה של המדינה, באשר לשאלה, האם ובאיזו מידה ניתן להניף מולה "חגורת-ביטחון" משפטית, בין כהגנה ובין כתביעה: ראשית - המדינה איננה אחראית בפלילים, בשום מקרה וכעיקרון. כמו-כן, נתונות למדינה, על-פי חוק, הגנות מסויימות מפני תביעות נזיקין, בעיקר - לפי הוראות "חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), תשי"ב-1952", אשר בין היתר, שולל אחריות בנזיקים של המדינה "על מעשה שנעשה על-ידי פעולה מלחמתית של צבא-הגנה -לישראל" (סעיף 5 של החוק), או "על מעשה שנעשה בתחום הרשאה חוקית" (סעיף 3), מבלי לשלול אחריות אפשרית בגין עוולת-הנזיקין הידועה כ"רשלנות". הצורך המעשי הבסיסי, לאפשר למדינה ולזרועותיה חופש-פעולה, כנדרש לביצוע תפקידים שלטוניים מובהקים, הביא בשנת 2005 לחקיקת הגנה מיוחדת על עובדי-המדינה, לרבות כל המפעילים סמכויות על-פי דין במסגרתה: מבלי לגרוע מאחריות אפשרית של המדינה בנזיקין - "לא תוגש תובענה נגד עובד ציבור על מעשה שעשה תוך כדי מילוי תפקידו השלטוני כעובד ציבור", גם אם אותו מעשה "מקים אחריות בנזיקין"; בגדר "מעשה" כאמור לעיל ולהלן - גם "מחדל" במשמע. להוראתו-הגנתו זו של סעיף החוק (סעיף 7א של "פקודת הנזיקין") חריג מצומצם: היא "לא תחול על מעשה כאמור שנעשה ביודעין מתוך כוונה לגרום נזק, או בשוויון נפש לאפשרות גרימתו במעשה כאמור." בכך גם הובטח, כי באיום חיצוני (גלוי או מוסווה) או בחשש מהליכי-תביעה לא יהיה כדי להרתיע את עובדי-הציבור הרבים ממילוי תפקידיהם, על-פי חובתם. למגמה הנותנת משקל יתר לאינטרס הציבורי שבאחריות המדינה, מול עניינו של הפרט, קשורה גם הסוגיה מדיני החוזים, הידועה כ"הבטחה שלטונית": ביטויי-התחייבות, אפילו אם באו מצד שר העומד בראש משרד כלכלי, לא ייצרו חבות חוזית ברת-תוקף, אלא בהתקיים שרשרת מצטברת של תנאים, שקבעה לכך פסיקת בתי-המשפט; מי שמתכוון להסתמך על הבטחה כזו כנגד המדינה - מוטב שלא יעשה כן, עד שלא יקבל... חוות-דעת חיובית ומנומקת, החתומה ע"י עורך-דין. עם כל זאת - האזרח, וכל תאגיד רשום, מוגנים למדי מול המדינה ועובדיה ומול כל בעלי-הסמכויות שבמסגרתה, וכך גם לגבי רשויות ומוסדות ציבוריים אחרים ; זאת - הן על-פי המשפט המינהלי ועקרונותיו, והן משום אחריות רחבה של המדינה ושל מוסדות-ציבוריים במישור דיני-הנזיקין (עם מגמת הרחבה של עוולת-הנזיקין רבת-ההיקף, הידועה כ"רשלנות") גם אם העובדים ונושאי-המשרה עצמם מוגנים מתביעות אישיות. האחריות השלטונית - משמעותה ואכיפתה אך היכן הוא מקומה של האחריות השלטונית, ואיזו משמעות קיימת לה מול החברה ומול הפרט? האם משמעות זו חורגת מהיבטים מוסריים או פוליטיים, ומוצאת לה ביטוי גם בתחום המשפט? את התשובה יש לחפש, בראש וראשונה, ב"חוק-יסוד: הממשלה", אשר פותח בכך, כי "הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה": כבר בסעיף 3 של חוק-היסוד מובהר, כי "הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת." גם לפי סעיף 13(ד) של החוק, "משהורכבה הממשלה, תתייצב לפני הכנסת...ותבקש הבעת אמון; הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם". בהתאם (לפי סעיף 28), כאשר הכנסת מביעה אי-אמון בממשלה, בהחלטה מתאימה - "רואים את הממשלה כאילו התפטרה עם קבלת ההחלטה"! זאת ועוד: עם הבעת אמון הכנסת בממשלה, על ראש-הממשלה וכל שר להצהיר בפני הכנסת "הצהרת אמונים", הכוללת גם התחייבות "לקיים את החלטות הכנסת" (מסעיף 14 של חוק-היסוד). כפועל יוצא, בין היתר, חייבת הממשלה "למסור לכנסת ולועדותיה מידע על-פי דרישתן ולסייע להן במילוי תפקידן" - סעיף 42(א) של החוק; כל חלוקת התפקידים בין משרדי-ממשלה, וכן איחודם, ביטולם והקמתם של משרדים - מותנים באישור הכנסת (סעיף 31); "הכנסת, וכל ועדה מוועדותיה במסגרת מילוי תפקידיהן, רשאיות לחייב שר להופיע בפניהן" - סעיף 42(ג). נראה, אפוא, כי אחריות שלטונית בישראל הינה כלפי העם-הבוחר וכלפי הכנסת - כנציגותו הנבחרת של העם וכממנה-מסמיכה את הממשלה. בהתאם לכך, אכיפת הנובע מאחריות זו עשויה להתבצע בעת הבחירות לכנסת (ע"י ענישה ציבורית במישור הפוליטי), ובמהלך הדברים השוטף (בין בחירות לבחירות) - ע"י הכנסת. יישום האחריות השלטונית למען הפרט והציבור ברם, האם בכל אלה יש כדי להניח את הדעת, מבחינת ציבור תושבי-המדינה? היש מקום להכיר במעמדו של הפרט מול הנושאים באחריות השלטונית, מעבר להיותו מושא תמידי במסגרתה? האם לצורך בקרה והכוונה של האחריות השלטונית - לטובת הפרט, החברה והמדינה עצמה - די בכוחה של מליאת הכנסת לדון ולהחליט החלטות, המחייבות את הממשלה (קל-וחומר לגבי שר זה או אחר)? האם קנה-המידה המיפלגתי, העומד ביסוד כהונתם של חברי-הכנסת, ויתרונו המתמטי של הרוב הקואליציוני, אינם יוצרים בלם-למעשה לכל ניסיון לתקוף את המערכת השלטונית, אף בחלקה!? אמנם, בפעולותיה של ועדת-הכנסת לביקורת-המדינה יש כדי לקדם תיקונים ואמצעי-מנע לעתיד, לגבי ליקויים שנכללו בדוחות מבקר-המדינה, אך באלה אין כדי למנוע תוצאות חמורות, המקדימות את דוחות הביקורת. כל זאת - מבלי להתעלם משאלת יישומן של המלצות-הביקורת ומהצורך בצעדים של מנע, שיפור והתייעלות, לפי מידע ומומחיות העולים על אלה של כל גופי-הביקורת הקיימים! אך גם בהנחה כי מבחינה משפטית (להבדיל מזו הציבורית) אין מעמד לכל יחיד או קבוצה לקבוע סדרים, או סדרי-עדיפויות, לביצועים רשותיים-שלטוניים - אין הממשלה והכנסת פטורות ממאמצים מתחייבים למען הציבור והפרט בישראל. אמנם, על-רקע ההגנות המשפטיות הקיימות לבני-אדם ולתאגידים בישראל, גם מול גורמים רשותיים ובעלי סמכות שלטונית, מסתברות עוד יותר המיגבלות על היכולת להכתיב צעדים שלטוניים לממשלה ולזרועותיה, שלא באמצעות הכנסת; אך דומה כי בכך אין די, לאור העניין הכללי המשותף לכולם, כולל הממשלה והכנסת עצמן: נדרש באופן שוטף, וברמה מירבית של מקצועיות ומומחיות, יישום יעיל ומפוקח של פעילויות הרשות המבצעת, באותם נושאים אשר אינם כלל במחלוקת, המיועדים למניעת אובדן חיים, בריאות או רכוש, עקב אסונות, תאונות או תקלות. לצורך מטרת-על זו, אין לשכוח את היסוד הכפול, אשר משמיע לנו "סעיף עוולת הרשלנות" (סעיף 35, וסעיף 36 בהקשרו) מ"פקודת הנזיקין" שבחקיקה המחייבת: (א) חובת הזהירות המוטלת על הכל (בני-אדם, תאגידים והמדינה) מפני גרימת נזק לזולת - בין עקב מעשה "שאדם סביר ונבון לא היה עושה באותן נסיבות", ובין עקב אי-עשייה של "מעשה שאדם סביר ונבון היה עושה באותן נסיבות"; (ב) חובת השימוש במיומנות ונקיטת מידת-זהירות מתאימה, בעת ביצוע של "משלח יד פלוני", באופן "שאדם סביר ונבון וכשיר לפעול באותו משלח יד היה משתמש או נוקט באותן נסיבות". האם ביצוע תפקידו של שר בישראל, העומד בראש משרד ממשלתי, איננו דורש מידה ראויה של מקצועיות? גם אם השר עצמו "חף" ממומחיות בתחומי משרדו - הוא חייב להשלים את החסר מבחינתו, בעזרת מומחי-המשרד, הכפופים אליו במישרין או בעקיפין. ברם, במערכת רבת-זרועות, העמוסה במטלות ובקשיי תיקצוב וביצוע, אין די במקצועיות ובכוונות הטובות של כל זרוע לעצמה. מערכת-עזר נדרשת - ליישום האחריות השלטונית דומה כי כבר מזמן ולפחות בעקבות דוח מבקר-המדינה לאחרונה, מתבקשת - ואף מתחייבת - הסדרת מערכת-קבע מקצועית ויעילה, אשר תבצע באופן מתמיד ובהיקף רחב ככל הניתן, בחינה משולבת של צרכים, סיכונים ואפשרויות-פעולה, לגבי אחריותם ופעילותם של הממשלה, שריה וזרועותיה. כל זאת - בראייה כוללת ובסקירות ממוקדות גם יחד, במשימות בדיקה, התרעה, המלצה ובקרה; הכל - תוך ליווי צמוד ומתמיד של המציאות השוטפת, כדי להתריע מראש על סכנות, ולהציע דרכים וסדרי-עדיפויות של תכנון וביצוע, במאבק מול אסונות ותאונות מכל סוג מוכר: למניעת תאונות שמקורן בבני-אדם, ולצמצום נזקיהם של אסונות-טבע. הנושא החשוב מצריך יכולת מיוחדת, המרכזת ומנצלת ביעילות ידע ומידע, מחקר לעיבודם, והמלצות מקצועיות לגורמי-הביצוע. גורמי ביצוע אלה - משרדי-הממשלה ומוסדות-המדינה השונים, ובאחריות מיניסטריאלית ושלטונית של הממשלה ושריה, אשר בידיהם גם סמכויות הפיקוח, התיאום וקביעת סדרי-עדיפויות. כל אלה מובילים, בהכרח, להקמת רשות-על ממלכתית-סטטוטורית, מייעצת ומדריכה וכן מתריעה ומזהירה, שבידיה גם לבצע חקירות ומחקרים. לרשות כזו יש להעניק גם סמכויות עזר לקבלת מידע מכל מקור, במתכונת המקובלת, לפי "חוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968", המוענקת לכל ועדות-הערר במיגוון של חוקים. אין לשכוח, כמובן, את קיומם ואת תרומותיהם של מוסדות בפעילות דומה, ובהם "הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים" ו"המוסד לבטיחות ולגיהות" (המסייע, זה שנים, לצמצום תאונות-עבודה). גופים אלה ימשיכו את פעילותם, בין בשיתוף-פעולה עם הרשות המוצעת ובין בהשתלבות עמה. ייחודה של רשות-העל המוצעת, הוא גם ביתרונות אשר ינבעו מריכוז הסמכויות והאמצעים ומהפקת הלקחים המשותפת לכל ענפי-המאבק השונים, וכן מערך-מוסף של תדמית הנושא והמאבק המשותף - לא רק מול מערך זרועות-הביצוע המוסדיות, אלא גם מול הציבור כולו, הנדרש להתנהלות תורמת מצדו. להשפעה החיונית על הציבור הרחב תתרום רמת המומחיות והיעילות אשר תיצור ותטפח הרשות, בעזרת עוצמתה ומעמדה המרכזי בתחום כה חיוני. למשל: כפי שצה"ל מגייס בעלי-כישורים ל"יחידה 8200" שלו, אמורה הרשות הממלכתית המוצעת, לרכז בפעילותה צוותי מומחים ברמה הגבוהה ביותר, תוך יצירת גאוות-יחידה משלה (גם אם סביב מספר צנוע יותר, כגון "עד-120"). רשות כזו אמורה להיות באחריות ראש-הממשלה (או סגנו), לא רק כדי לחדד את שיתוף-הפעולה הנדרש מצד כל משרדי-הממשלה, אלא גם מבחינת משקלה הציבורי ולהמחשת רצינות הנושא וחשיבותו. למטרה זו יתווסף גם דיווח תקופתי מתבקש לגורמים "חיצוניים" (למשל: לגבי כל 4 חודשים; היינו - 3 פעמים בשנה) - ליו"ר הכנסת, לוועדת-הכנסת לביקורת המדינה וכן למבקר-המדינה. רשות-על כזו - הציבור בישראל זקוק לה; האחריות השלטונית מחייבת את הקמתה והפעלתה. כל אחוז של הצלחה בפעולתה - פירושו חיי-אדם שניצלו, ואחרים שנמנעה מהם נכות לצמיתות; נזקי-רכוש רבי-היקף שיימנעו, יהיו בגדר הישג משני! ה"חשש" היחיד אשר יילווה לרשות, הוא מפני הצער על שלא הוקמה קודם לכן. הכנסת והממשלה - מחוייבותן ותדמיתן כמערכות אנושיות הקמה מהירה של רשות-על כמוצע, אשר יעדיה שקולים להצלת חיים, לשמירה על שלום הציבור ולמניעת נזקים לסוגיהם - תתרום, מאליה, גם לנשואי הכותרת דלעיל. קיומה והפעלתה של הרשות, תוך הפגנת הישגים, תהווה תזכורת מתמדת נוספת, הן לחובתה האנושית הבסיסית של המדינה (על רשויותיה וזרועותיה), והן למאמציה הנמשכים בדאגה לחברה וליחידיה. מטבע הדברים צפויות, עקב כך, מצד הציבור עצמו: מודעות מוגברת לקיומם של סיכונים וכשלים לסוגיהם, מוכנות המתבקשת למקרה של צורך בהתמודדות מולם, וכן זהירות ראוייה לשם מניעתם ככל הניתן. על חשיבותן ותרומותיהן של כל אלה - אין צורך להכביר מילים (במיוחד על-רקע הביטחון העצמי המוגבר ל/מדי של הישראלי המצוי, ואמונתו כי "לי זה לא יקרה, ואם יקרה - נסתדר."). הסולידריות הישראלית הידועה והמבורכת, תתברר אזי כחובקת לא רק את חלקי הציבור ואת יחידיו, אלא גם רשויות-מדינה, הנושאות ב"אחריות שלטונית". בד-בבד יומחש כאן, כי גם בעולם של מדינות וארגונים - בני-האדם הם העיקר, לפחות בישראל.