האם תמ"א 35 הביאה לצמיחת מטרופולין באר-שבע

בשנת 1996 ניתנה ההוראה לתכנון תמ"א חדשה, מס.35 ובשנת 2000, לאחר שפורסמה, הוחל באישור חלקים רחבים מהתוכנית. אך רק בנובמבר 2005 אושרה התוכנית סטטוטורית על-ידי הממשלה. את התוכנית, שבראשה עמדו האדריכל שמאי אסיף ופרופסור אריה שחר ועשרות רבות של מתכננים, ליוותה ועדת היגוי רחבה ובראשה עמדה מנהלת מנהל התכנון האדריכלית דינה רצ'בסקי. המתכננים נדרשו להתבסס על תוכניות מתאר ארציות קודמות: האחת תוכנית רעיונית שכונתה "ישראל 2020" בראשות האדריכל אדם מזור והשנייה תכנונית-יישומית של מנהל התכנון משנת 1993 שכונתה "תמ"א 31".

תמ"א 35 הציעה תוכנית מהפכנית: לחלק את שטח המדינה לשישה טיפוסי מרקמים: מרקם עירוני, עירוני-כפרי, כפרי, שמור משולב, שמור ארצי מרקם חופים והמרקם האחרון - מרקם שימור. בדרך זו התכוונו המתכננים למנוע גלישת שטחים בנויים אל השטחים הפתוחים. שיטה זו לדעת חברי הצוות, התאימה יותר לישראל בשנות האלפיים מאשר המונח הקודם "ייעודי קרקע" משום שהיא אינה קובעת מראש ייעד אוכלוסייה לכל יישוב בנפרד אלא היא משאירה מרווחי גמישות ללא התווית גבולות פיתוח.

תמ"א 35 הניחה כי הפיתוח העתידי של ישראל יהיה בעל אופי עירוני מובהק. משום כך יהיה צורך להוסיף 600 קמ"ר שטח מפותח עד שנת 2020 אשר 75% מהם מיועדים למרקם העירוני. מכאן שהפיתוח יתאפיין בבנייה צפופה וגבוהה עד בינונית, ובדגש על אורח החיים העירוני. פיתוחה של מטרופולין באר-שבע הוא חלק מתפיסה זו היות שבליבת העיר נותרו שטחים פתוחים, שרידי תוכנית "עיר הגנים" שלא יצאה לפועל, ובשטחים אלה תהיה הבנייה לגובה ורווית שטחים מסחריים.

שתי התוכניות, ישראל 2020 ותמ"א 35 קיבלו את עיקרון ארבעת המטרופולינים שיהוו את השלד לפיתוח העתידי הארצי. לגבי באר שבע קבעו המתכננים כי העיר תתמחה בפיתוח של מגוון תעשיות ובפעילות מחקר ופיתוח. ליד זאת יסומנו שטחים נרחבים, בליבת העיר כמרכזי מסחר, ספורט ופנאי. כך תנצל העיר את יתרונה כמרחב עירוני מפותח בלב אזור מדברי, המוקפת שטחים גדולים פתוחים למטרות שימור - נופש, סיורי מדבר, ואזורי כרייה ותעשיה שיתבססו על חומרי גלם מקומיים. מתכנני תמ"א 35 ביקשו להוכיח כי עקרונות אלה שאובים מתוכניתו של האדריכל אריה שרון אשר כבר בשנות החמישים הציג את "התוכנית הפיסית הראשונה לישראל" כלומר תוכנית אב, והם שיסייעו לעיר באר-שבע "להמריא".

ראשי תמ"א 35 עמדו על כך שיש לתת "העדפה מתקנת" לנגב. העדפה זו התבססה על ארבעה מכלולים: ביסוס הנגב כאזור משיכה; פיתוח האזור שיהיה בעל כושר תחרות (כלכלי-חברתי); על האזור להתאפיין בצמיחה מתמשכת ויכולת השתלבות בכלכלה הלאומית והעולמית (גלובליזציה). ראש לכל יש להכין דפוס נכון של פיזור האוכלוסייה בנגב ביחס מצאי הקרקעות וביחס ליכולת הפיתוח. הנחת העבודה הייתה שבשנת 2020 יעלה משקלו של הנגב בכלל אוכלוסיית ישראל משבעה אחוזים לאחד עשר ויותר אחוזים על חשבון מחוזות המרכז ותל אביב. המומחים העריכו שהעיר תגיע במהלך שנים אלה למאזן הגירה חיובי של שמונת אלפים נפש בשנה. כך גם לגבי האוכלוסייה הערבית (בדואית) שתגדל ל 17% מכלל הריבוי הטבעי של הערבים בארץ. בפועל, אכן הגיעו לעיר משנת 1989 ועד 1997 יותר מ-45 אלף עולים חדשים. התוכנית הציגה טבלת גידול של ערי הנגב והנה כמה דוגמאות: באר שבע משנת 1961 בה התגוררו בה 43,516 נפש תגדל בשנת 1998 ל-163,700; אופקים מ-4,627 נפש ל-22,600 נפש; דימונה מ-5000 תושבים ל-33,400 ירוחם מ-1,500 ל-8,900 ונתיבות מ-2,800 ל-18,500. לראשונה קבעה תוכנית סטטוטורית כי היא מעדיפה את הנגב על פני יישוב אזורים אחרים והסירה את מרבית מגבלות הפיתוח לרבות האפשרות להקמת יישובים חדשים מסוגים שונים עבור יהודים וערבים.

לדעת המתכננים מכיוון שהנגב היה עד כה "החצר האחורית" יש להגדיל משמעותית את הון התשתיות הפיזיות (כבישים, תקשורת, אנרגיה מים, ביוב וכולי') מ-16 מיליארד שקל בשנת 1995 ל-101 מיליארד שקלים בשנת 2020. ההשקעות תכלולנה הקמת רכבת מהירה לבאר-שבע ולנבטים (ש.ת.); המשך סלילת כביש 6 עד באר-שבע, דימונה ורמת הנגב; השקעות בגיבוש המרחב המטרופולינים הדרומי והשקעות בבאר-שבע עצמה; השקעות במרחב ובפריפריה של העיר בתחומי תיירות, תרבות הפנאי, פסטיבלים ולינות מדבריות. בתחום החקלאות הושם דגש על פיתוח מקורות המים: קולחים, שיטפונות, ומים מליחים. המשך פיתוח החממות לפרחים, הגדלת ענף המדגה, הגדלת שטח מטעי הפרדסים ונטיעת מטעי פרי ייחודיים לנגב, כגון זיתים, פרי הצבר ועוד. המתכננים טענו שפיתוח החקלאות תואם את רעיון שמירת "השטחים הפתוחים" במרקמי השימור, הכה חשובים למדינה.

המתכננים הציגו את לוח הסעיפים שאותם יש לקדם על-מנת לגבש את מטרופולין באר שבע: הקמת שדה תעופה אזרחי בינלאומי בנבטים ומנחת עירוני בשדה-תימן; תקודם הנחת מסילת ברזל ומערכת כבישים רדיאלית כפי המקובל בערי המטרופולין באירופה; יצירת "חגורות ירוקות" של פארקים ויערות מסביב ליישובים ואזורי התעסוקה ובעיקר התמודדות עם אתר האשפה הארצי "דודאים" ועם האתר הארצי לסילוק פסולת רעילה ברמת חובב, הממוקם 12 ק"מ דרומה מבאר-שבע. פיתוח מואץ של אוניברסיטת באר שבע (מנתה בשנת 1997 כ-14 אלף סטודנטים) וכן שדרוג מערך המו"פ, המכללות הטכניות, והקמת שלוחות של האוניברסיטה במרחב המטרופוליני; הקמת מרכז רפואי נוסף ליד סורוקה או בצפון העיר; הקמת מרכז ירידים וכנסים בינלאומי; פיתוח מערכת הסעת המונים ללב המטרופולין; שיקום העיר העתיקה; פיתוח המרכז והתחנה המרכזית; הקמת קמפוס בינלאומי לספורט לצד אצטדיון אולימפי; ניצול אפיק נחל באר שבע להקמת פארק לאומי ראשי במטרופולין.

מתכנני התמ"א עיצבו תפיסה חדשה עבור מיקום התעשיות בנגב. העקרונות המרכזיים בתפיסה זו היו – השענות על כוח אדם שבפרוורים-פריפריה, יצירת מסלולי יוממות (יציאה וחזרה באותו יום למקום העבודה), מתן מענקים למפעלים המספקים מקום עבודה למטרופולין, מתן הלוואות ומענקים לתעשיינים כדי להקל עליהם את ההחלטה על השקעה בנגב או בישובי ספר. בעבר סברו כי התעשיה בנגב תהיה "תעשיה כבדה" המבוססת על חומרי הגלם המקומיים ואילו בתמ"א הנוכחית הוצע להקים תעשיות עתירות ידע ברמת בקע, בליקיה ובקדמת נגב. עוד הוצע להשקיע באזורי תעשיה המקיפים את ליבת המטרופולין כמו: עתידים בנגב, פארק שדה-תימן ופארק שגב. האוניברסיטה ומוסדות החינוך והמחקר ישתלבו בתעשיה המודרנית באמצעות תקשורת חדשנית ודיגיטלית ויובילו חקלאות מדברית ייחודית; קריית מחקר בתחום הסייבר; וכל זאת באמצעות מה שכונה מאז "הון חברתי" – על בסיס מרכזי תעשיה חדשנים שקמו בעולם.

תמ"א 35 העיזה לגעת "בתפוח האדמה הלוהט" וביקשה לפתור את בעיית הפזורה בנגב ש38% מקרב בדואי הנגב ישבו בה. ראשית הוצע להכריז על הסדרת יישובים אלה כיישובי קבע בפרויקט לאומי מקיף ורב שנתי המפתח את היישובים במקומם והופכם לאטרקטיביים ובעלי מירב השירותים לאזרח. ברור היה למתכננים שתוכנית מעין זו תדרוש את פתרון שאלת הבעלות על הקרקע ומתן הפיצויים הוגנים עבור השבטים להם יש בה "בעלות חזקה". הפזורה תתגבש בקרבת העיירות הקיימות כדי לנצל את התשתית שכבר הונחה שם ותושביהם ישתלבו בתיירות ובחקלאות הייחודית שיקומו בתחומם וזאת על בסיס המורשת השבטית ההולכת ונעלמת. בשנת 1998 היו ברהט יותר מ – 28 אלף תושבים ובשש העיירות האחרות כ– 40 אלף תושבים.

לאחר הסכמי השלום עם המצרים וההסכמים החלקיים עם הפלשתינים הציעו מתכנני תמ"א 35 לייעד את הנגב למרקם כפרי-עירוני סביב העיירות שדרות ונתיבות ושילוב מעברי הגבול במרקם: ארז, קרני, כיסופים ורפיח. הפיתוח ייבוא בעקבות שני צירי התנועה המרכזיים: הציר המטרופולינים מבאר שבע-נתיבות-עזה וציר סובב עזה. ציר סובב עזה יקשור בין פתחת שלום, שדרות ואשקלון ולאורכו יקומו מפעלים המתאימים לעבודת יהודים וערבים משני צידי הגבול. אזור הערבה נתפס כחסר עיר עצמאית חזקה או מרכז כפרי-עירוני מתפתח משום כך הוצע להקים ביישובים ובאזור משאבים, ניצנה, שדה-בוקר הערבה, בקעת עובדה והסיירים יעדים לפיתוח כפרי משולב בעוגנים עירוניים. מכתש רמון תהווה עיר המספקת את צרכי הסיירות והתיירות המדברית בכל הנוגע למזון, לינה, תחבורה ולימוד האזור.

הנגב חולק ל–12 אזורי תכנון נוף במרקמי שימור. בחלקים אלה סברו המתכננים כי ניתן יהיה לשמר את התרבות הבדואית והתרבות היהודית ואת הקשר ביניהן על-רקע המדבר הצחיח. יתר על כן, אברהם, אבי האומה נדד על-פי המסורות באזורים אלה ובוודאי ניתן בדרך תיירותית למשוך לאזור את מאמיני שלושת הדתות. עוד הוצע לפתח במרקמים אלה שמורות טבע עבור החי והצומח המדברי ולהפכן לאזורי תיור ולימוד עבור כלל האוכלוסייה ותלמידים הבאים מהצפון. מיקומו של הנגב כשטח המחבר בין מצרים לירדן אשר נפתחו זה עתה לתיירות ישראלית ובעתיד, כך הניחו, יתירו תיירות משלהם לנגב – מאפשר פיתוח פרויקטים בעלי משמעות תרבותית-היסטורית עבור יהודים וערבים ולדוגמה הובאה "דרך הבשמים" העונה על ציפיות אלו. התוכנית התייחסה באריכות לאילת, השער הדרומי, האמורה לשמש בסיס יציאה לאתרים במצרים ובירדן: עקבה פטרה וטאבה.

ראשית עלתה השאלה האם הנגב ימשיך להיות ריכוז של "כל מה שצפון הארץ לא רוצה בו אצלו" כמו למשל אתר האשפה "דודאים". על הנגב להפוך מריכוז מפעלים כושלים, אכסון חומרים רעילים ושדות אימון צבאיים למרכז פיתוח שמוטל עליו כל חוקי הבנייה, שמירת איכות הסביבה ומניעת תוספת מטרדים. שאלה נוספת עלתה כאשר מתנגדי התוכנית קבעו כי תמ"א 35 נותנת לגיטימציה ל"בזבוז משאבי קרקע" בכך שהמרקמים והשטחים הפתוחים ירחיקו את היישובים, ייקרו את התשתיות וימנעו היווצרות קהילה עירונית-מטרופולינית. תושבי הנגב ובראשם הרשות לפיתוח הנגב טענו כלפי התוכנית כי באמצעות המרקם המשולב, נמנע מהנגב פיתוח תעשייתי רחב – היחיד שיוכל לספק מקורות פרנסה לתושבים. התעקשות המתכננים לשמור על ערכי איכות הסביבה המתאימים למרכז הארץ וצפונה – לא יתאמו לנגב דליל האוכלוסין והיישובים וימנע מצעירים איכותיים להגיע לאזור ולבנות כאן את ביתם כתוצאה ממחסור בפרנסה איכותית. גופים רבים טענו כי התוכנית נמנעת מהצגת פתרון ארוך טווח בנוגע להתיישבות הבדואים בנגב ובמקום לפתור את הסכסוך רב השנים בדבר הבעלות בקרקע מוצע לנהל אותו תוך כדי מתן פתרונות ביניים שהשבטים לא יהיו מוכנים לקבל. יתר על כן המבקרים הדגישו כי טמונה סכנה בדבר התביעה לציפוף הבנייה בנגב (לכאורה מתוך רצון לא לפגוע בערכי המדבר ונופיו) שתמנע ממשפחות הצפון לרדת דרומה. דווקא יתרון המרחב העצום מאפשר בניית קהילות קטנות ואפילו חוות בודדים וזאת מבלי לפגוע בתהליך המטרופולינים המתרחש בצפון הנגב. אקדמאים מתחומי החברה וההיסטוריה טענו כי התוכנית המשיכה לאמתו של דבר "במדיניות פיזור האוכלוסין" של שנות החמישים והשישים שגרמה לקיפוח אתני ומתכנניה הסוו זאת בטענה כי ריכוזי הבינוי והדיור ומחירי השוק הם שקבעו ויקבעו כביכול את הפיזור הגאוגרפי.

השאלה המרכזית הינה – האם תרמה תמ"א 35 לצמיחתו של מטרופולין באר-שבע? והתשובה היא מעט נעשה, הרוב נשמר במגירות עת ימצא תקציב לעניין. נתייחס כאן רק לכמה היבטים משום קוצר היריעה: בתחום התחבורה (כביש 6, מסילת הרכבת, כבישי רוחב, גשרים, דרכים נופיות ועוד) ופיתוח הקשר התחבורתי המהיר בין ליבת המטרופולין לבין הערים המקיפות הושגה התקדמות שתרמה ליוממות, להקמת לבין הערים המקיפות הושגה התקדמות שתרמה ליוממות, להקמת מפעלים מודרניים בפריפריה ולמניעת הקמת ערי לווין נוספות כמו עומר להבים ומיתר. בתחום התיירות לא הפכה באר שבע וכן לא מצפה רמון ולא אתרים בתחום הבדואי למרקמים המושכים תיירים מחו"ל ותיירות פנאי. העיכוב בהקמת שדה התעופה הבינלאומי בנבטים, מחסור באטרקציות עירוניות ומטרופוליניות ועיכוב בשימור אתרי מורשת והעיר ההיסטורית (העיר העתיקה בבאר שבע) – עובדות אלו מנעו גידול בתיירות הפנים והחוץ באזור. מודעות תושבי הנגב לשמירה על איכות החיים התחדדה ונוהלו מספר מאבקים ציבוריים שקיבלו הד ארצי ומנעו מצב בו הנגב עלול היה להמשיך בסטטוס של "החצר האחורית של המדינה". כל הקשור לפתרון שאלת הפזורה הבדואית ושילוב בני השבטים במרקמי תיירות, תעסוקה ועוד – לא התממשו הבטחות תמ"א 35. אדרבה, היחסים בין הבדואים ליהודים התחדדו, תקציבים שהובטחו לא הושקעו ושאלת הבעלות על הקרקע והפיכת הפזורה ליישובי קבע הצריכה שלוש וועדות שכל המלצותיהן נדחו. משום כך המשיכה הממשלה לפתור בעיות בדרך של טלאי על טלאי. בתחום הבנייה קודמו רעיונות הציפוף בליבה, כלומר בבאר שבע, הוקמו שכונות חדשות, נוספו מבני ציבור לתרבות, בהרבה מקרים על חשבון הקמת מרכזי פנאי, פארקים ושדרות תנועה רחובות (ראה שכונת רמות). היעד המרכזי – הקמת המטרופולין הרביעי בישראל וליבתו באר-שבע – עדיין לא הושג.