הארנונה אינה מצדיקה את מס ריבוי הדירות

מס ריבוי דירות מוטל מדי שנה מחדש כמו הארנונה. עם זאת, הארנונה אינה מצדיקה את הטלתו של מס ריבוי דירות מדי שנה מחדש, מאחר שקיימים הבדלים מהותיים בין מס המוטל על-ידי המדינה לבין הארנונה. מטרתם של המיסים שהמדינה מטילה היא לממן את כלל פעילויותיה של המדינה, המשתרעים על מגוון רחב של תחומים, כמו ביטחון, בריאות, רווחה, חינוך ועוד. כספי המיסים אינם "כסף צבוע" והמדינה אינה מתחייבת לעשות בהם שימוש לפעילות מסוימת דווקא. כיוון שכספי המיסים נועדו לשמש למגוון של פעילויות לטובתם של כלל אזרחי המדינה, הרי שכל מס צריך להיות מוטל על בסיס רחב ככל האפשר של נישומים. כל חוק מס נקבע כך, שהחוק פורש את כנפיו על כל מי שמבצע פעולה המתחייבת במס על פיו. כך לדוגמה, מס הכנסה מוטל על כל מי שצמחה לו הכנסה. החובה לשלם מס הכנסה חלה גם על בעלי הכנסה נמוכה. עם זאת, פקודת מס הכנסה מתחשבת בגובה ההכנסה על-ידי קביעת מדרגות מס. דוגמאות נוספות הן מס ערך מוסף המוטל על כל עסקה של רכישת נכס או שירות, יהא טיבו וערכו אשר יהא; מס רכישה המוטל על כל עסקה של רכישת דירה ומקרקעין, גם כאשר תהיה זו דירתו היחידה של הרוכש, ועם זאת חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה) מתחשב בכך על-ידי קביעת שיעורי מס נמוכים יותר. המס המוטל על-ידי המדינה מוטל פעם אחת ואינו חוזר ומוטל מדי שנה מחדש בגין אותה פעילות שיצרה חיוב במס. כך לדוגמה, הכנסה שצמחה לנישום מחייבת אותו לשלם מס פעם אחת; רכישת נכס מחייבת תשלום מס ערך מוסף פעם אחת; רכישת דירה מחייבת תשלום מס רכישה פעם אחת וכן הלאה. הארנונה מוטלת כדי לממן את השירותים שהרשות המקומית מספקת בתחומה, כמו למשל, פינוי אשפה, ניקוי השטח שסביב לדירות, תאורה, ניקוז ושירותי תשתית נוספים. השופט מישאל חשין קבע בפסק הדין בעניין בג"ץ 6741/99 ארנן יקותיאלי נ' שר הפנים (4.4.01): "פעילותה של עיריה נועדה לספק לתושבי העיר שירותים למיניהם, ועל דרך הכלל ניתן לומר, כי תשלום ארנונה ייעודו הוא לאפשר לעירייה - וממילא מטיל הוא עליה חובה - לספק שירותים לתושבים. ולהפך: קבלת שירותים מחייבת מצידה את התושבים כי יממנו על דרך תשלום ארנונה, את הוצאות השירותים הניתנים להם." קיים קשר ישיר בין השירותים הניתנים על-ידי הרשות המקומית לבין הארנונה המשולמת על-ידי מחזיקי הדירות שבתחומה. העובדה שכל מחזיקי הדירות נהנים משירותי הרשות המקומית מחייבת הטלת ארנונה על כל מחזיקי הדירות. על כן סעיף 8 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 קובע את חובת תשלום הארנונה על כל הנכסים, שבתחומה של רשות מקומית, שעומדים בקריטריונים לחיוב בחוק ובתקנות. הארנונה מוטלת מדי שנה מחדש, מאחר שתקציבה של הרשות המקומית מבוסס על כספי הארנונה. בלעדי כספי הארנונה לא תהיה לרשות המקומית דרך לממן את השירותים שחובתה לספק לתושביה. בניגוד לרשות המקומית שרשאית להטיל בעיקר את מס הארנונה, למדינה יש כספי מיסים שונים, כמו מס הכנסה, מס ערך מוסף ועוד, המוטלים על כלל הציבור, בכל פעם שמתבצעת פעילות המחייבת הטלת מס. המדינה אינה זקוקה למס שיוטל בכל שנה מחדש בגין אותה הפעילות. אמנם נקבע בפסיקה, כי התמורה שמספקת הרשות המקומית לארנונה היא עקיפה ולא ישירה ועל כן היא נחשבת כמס. כך גם הארנונה אינה משולמת בצמוד לשירותים מסוימים שנותנת הרשות, ואין התחשבות במחירי השוק של שירותים אלה. עם זאת, מדובר במס ייחודי לרשות המקומית, והמדינה אינה צריכה להטיל מס דומה לו. ניתן לקבוע, כי כספי הארנונה הם "כספים צבועים" למטרה של מתן שירותים למחזיקי הדירות בתחומה של הרשות המקומית. העובדה שהארנונה מוטלת בכל שנה מחדש היא אחת הסיבות שמחייבות את הרשות המקומית לעשות שימוש בכספי הארנונה אך ורק למטרות של מתן שירותים לתושביה. הדבר דומה לתשלום דמי ועד הבית. כך נאמר בפסק הדין של השופט מ' חשין בבג"ץ "יקותיאלי" הנ"ל: "דגם מחיי היומיום יימצא לנו בבית המשותף, שכל אחד מהדיירים חייב בתשלום מס ועד למימון ההוצאות השוטפות של הבית. כך הוא ברשות המקומית, שהארנונה נועדה, בעיקרה, למימון ההוצאות השוטפות, לאחזקתה ולניהולה של הרשות." מתחם הפעילות הרחב של המדינה מצדיק הטלת מיסי המדינה על בסיס רחב ככל האפשר של נישומים, ולא הטלת המיסים על קבוצה מצומצמת בלבד של נישומים. קל וחומר כאשר הנטל המוטל על אותה קבוצה מצומצמת של נישומים הוא כבד, כשמדובר במס המוטל מדי שנה בגין מצב נייח וסטטי של היות אדם בעלים של דירה שלישית והלאה. מס ריבוי הדירות מוטל על קבוצה מסוימת ומצומצמת מבין בעלי הדירות. המס אינו מוטל על בעלי דירה אחת ולא על בעלי שתי דירות. המס מוטל רק על מי שבבעלותו שלוש דירות ומעלה. קבוצה זו של נישומים אינה שונה במהותה מכלל בעלי הדירות. הטלת מס כבד רק על קבוצה מצומצמת מקרב הנישומים מנוגד לעיקרון לפיו מס המממן פעילות מגוונת של המדינה צריך להיות מוטל על בסיס רחב של נישומים. במיוחד הדבר בולט כשהקבוצה עליה מוטל המס אינה נהנית באופן בלעדי מכספי המיסים המוטלים עליה, אלא כספי המיסים המוטלים עליה מיועדים לטובת כלל הפעילויות של המדינה. אילו היה זה מס חד-פעמי, הייתה מיוחסת פחות חומרה לפגיעה בקבוצה מצומצמת מבין כלל הנישומים. אך כאשר מס ריבוי דירות מוטל מדי שנה מחדש, על קבוצה מוגדרת ומצומצמת מקרב בעלי הדירות, הרי שבולטת לעין חוסר ההתאמה של מס ריבוי דירות למסים האחרים המוטלים במדינה. יצוין בדרך אגב, כי בעבר היה קיים מס רכוש על בעלי קרקע ריקה, לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961. גם מס זה, כמו מס ריבוי דירות, הוטל מדי שנה מחדש בגין אותה קרקע. בתיקון 27 לחוק, בשנת 1999, הופחת שיעור המס ל-0%. הדבר נעשה בעקבות ביקורת קשה שהוטחה בחוק מצד עורכי דין ואנשי אקדמיה. בתיקון סמוך לפני כן קבע המחוקק, כי חלק מכספי מס רכוש ייועד למטרה מסוימת. בסעיף 2א לחוק, נקבע כי חלק של 25% מכספי מס הרכוש ייועד לקרן מיוחדת לתשלום פיצויים עקב נזקי מלחמה ובצורת. לעומת זאת, חוק מס ריבוי דירות אינו מייעד את כספי המס לטובת פעילות מסוימת שתטיב עם בעלי הדירות. כבר הובעה דעתי במאמר אחר, כי עצם הבעלות בדירה אינה מצדיקה הטלת מס, בוודאי שלא הטלת מס מדי שנה מחדש. אך כיוון שהארנונה מוטלת מדי שנה מחדש בגין החזקת דירה, מצאתי לנכון להבהיר את ההבדל שבין הארנונה לבין מס ריבוי דירות. מס ריבוי הדירות נועד למעשה לא למימון פעילותה של המדינה, אלא כדי למנוע מאזרחים להיות בעלי למעלה משני דירות, כדי שהדירות שימכרו עקב חוסר כדאיות כלכלית להיות בעליהם שלהן, תגדלנה את היצע הדירות למכירה (ותקטנה את היצע הדירות להשכרה). תעיד על כך ההוראה שכבר עלתה ממון רב למשלם המיסים, בסעיף 148(ד) לחוק מס ריבוי דירות, על פיה נקבעו בתקנות מענקים נדיבים למי שמוכר דירה שלישית, עד לגובה של 85 אלף ש"ח, לתקופת זמן מוגבלת. לעניין זה מתאימים דבריו של פרופ' אהרן יורן, שהיה אחד המומחים הבולטים בתחום דיני המיסים, במאמרו "המהפכה החוקתית במיסוי בישראל" (משפטים כ"ד, תשנ"ד): "מימון פעולות הממשלה, קרי התכלית הפיסקלית, היא תכלית ראויה, אך האם קביעת נטלי מס כדי לצמצם או למנוע פעילות כלכלית, כמו חוק מס היצף אף היא כזו? הצלחתו של מס היצף היא מוחלטת דווקא כאשר גביית המס היא אפס. דומה, שיש יותר מקום לביקורת שיפוטית על שימוש במסים ככלי של מדיניות ממלכתית כלכלית מאשר לתכלית של גביית מס, שהרי, כידוע, עצם שימוש זה שנוי במחלוקת." הדברים נאמרו ללא קשר למס ריבוי דירות, אלא בהקשר להטלת מס היצף, שמטרתו למנוע מכירת סחורה מיובאת במחיר נמוך יותר מזה שבארץ המוצא, במטרה למנוע תחרות בלתי הוגנת בשוק. (המס מוטל במסגרת חוק היטלי סחר ואמצעי הגנה, תשנ"א-1991). קל וחומר שהדברים, לפיהם השימוש במס ככלי להשגת מטרה כלכלית הוא שנוי במחלוקת, נכונים בעניין מס ריבוי דירות, שתכליתו למנוע פעילות כלכלית לגיטימית של היות אדם בעלים של דירה שלישית, כשאין מדובר בפעילות לא הוגנת או לא חוקית. יוער, כי מס ריבוי דירות פוגע בענף הלגיטימי של דירות להשכרה. ישנם אנשים שיש להם 2 או 3 דירות אשר אינם נחשבים עשירים. הם נדרשים להוציא הוצאות שאינן מוכרות לצורכי מס לצורך אחזקת דירות אלה, ואף הוצאות גביה. לכן המס אינו חל רק על השכבות החזקות של הציבור, אלא גם על ציבור רחב של בעלי דירות שאינו עתיר ממון. גם בכך מטרת החוק אינה מושגת. לסיכום, ההצדקה למס, שתכליתו אינה מימון פעילותיה של המדינה, אינה יכולה להימצא במס הארנונה. מה גם שבניגוד לארנונה, המוטלת על כלל מחזיקי הדירות כדי לממן את השירותים שנותנת להם הרשות המקומית, מס ריבוי דירות אינו מממן פעילות מסוימת שממנה נהנים בעלי הדירות. מס ריבוי דירות מוטל על קבוצה מצומצמת ומוגדרת מבין בעלי הדירות, אך כספי המס מתועלים לטובת כלל פעילויות המדינה, כאילו היה זה מס המוטל על בסיס כלל הנישומים במדינת ישראל, כמו מס הכנסה ומס ערך מוסף. מתאימים לענייננו דברי השופט מישאל חשין בבג"ץ יקותיאלי הנ"ל: "יש מדיניות כלל-מדינתית שאינה יפה למדיניות עירונית, ויש מדיניות עירונית שאינה יפה למדיניות כלל-מדינתית." כך בענייננו, מס שמטילה המדינה אינו יכול להתנהג כמס הארנונה המוטל מדי שנה מחדש, כיוון שקיימים הבדלים מהותיים ביניהם. גם מטעם זה טוב תעשה המדינה אם תימנע מלחוקק מס זה.