"גילויים חדשים" - מציאות מוכרת

עיתון 'הארץ' מצא לנכון להביא את דברי אלוף במיל. גיורא איילנד בפני ועדת החקירה לטיפול במפוני גוש קטיף ("ישראל מדינה מנוטרלת", הארץ, 7.9.2009) כדי לחשוף את הקוראים למתרחש במסדרונות השלטון בישראל. ממש סקופ אדיר. קראו את השורות הבאות ותבינו.

ליקויים בתהליך קבלת ההחלטות בישראל

ראייה לטווח-קצר האיום הקבוע של עימותים נוכחיים הוביל למצב של עיסוק כמעט בלעדי של מקבלי החלטות בישראל בהווה, ולהתפתחות תהליך קבלת-החלטות המאופיין בפתרונות אד-הוק לבעיות מיידיות. הראייה לטווח-קצר באה לידי ביטוי בנטייה לכיוונים הבאים: קבלת-החלטות תגובתית: לדברי פרייליך, שמתבסס על מחקרים של יניב, שליים ובילסקי - מאחר שהסביבה החיצונית נתפסת ככמעט בלתי-ניתנת לשינוי ועם זאת מאוד מסוכנת, מקבלי ההחלטות הישראלים אימצו לאורך השנים גישה תגובתית של "שב וחכה לראות כיצד הדברים מתפתחים". עם זאת, בשנים האחרונות היו כמה חריגות מגישה זו, שבמסגרתן ננקטו יוזמות על-ידי מקבלי ההחלטות בישראל (כגון תהליך אוסלו, הנסיגה של ברק מלבנון, תוכנית ההינתקות מעזה של שרון). ניהול משבר ואלתור: לדברי פרייליך, שמתבסס על מחקרו של פרופ' יחזקאל דרור, במידה רבה האלתור וניהול משברים היו תוצאה בלתי-נמנעת של סביבת הביטחון הלאומי של ישראל, במיוחד בשנים המוקדמות לאחר הכרזת העצמאות. אולם הם נותרו עד היום מאפיין עיקרי של תהליך קבלת ההחלטות הישראלי. בתחומים רבים מדי הנורמה המקובלת היא של קבלת החלטות מתוך "ניסוי וטעייה" ושל "כיבוי שריפות". לאלתור יש גם צדדים חיוביים בכך שהוא מאפשר פעילות מבלי להידרש לניסוח ברור של מטרות ובחירה בין מספר חלופות, ובכך שהוא מאפשר גמישות בזמנים של שינוי ומשבר. עם זאת, בשנים האחרונות יכולתה של ישראל לאלתר הצטמצמה משום שהנושאים הפכו למורכבים מאוד, ודרשו תכנון ממושך ושיטתי, ולנוכח העובדה שמחיר הטעות הפוטנציאלי גדל והפך לבלתי-נסבל (למשל, ההבדלים בין פעולות התגמול בשנות ה-50' לתגובת ישראל בשנות ה-90', וההבדל בין נשק "העוזי" לבין טיל "החץ"). הימנעות מעבודת-צוות: לדברי בכירים לשעבר בממשלה, במועצה לביטחון לאומי ובצה"ל, (המצוטטים במחקרו של פרייליך), מתאפיין תהליך קבלת-ההחלטות בישראל גם בהימנעות של ראשי הממשלה מעבודת-צוות - ראשי ממשלות הפגינו העדפה שיטתית להימנע מלעשות שימוש בעבודת צוות שבוצעה בביורוקרטיה של מערכות הביטחון הלאומי, בין היתר מתוך חשש מאובדן חופש הפעולה שלהם. חוסר בעבודת מטה לפני קבלת החלטות: המגבלות של הממשלה ושל ועדת השרים לענייני ביטחון מחריפות עקב אי-קיומו של מטה יעיל לידם: בדרך-כלל מוגשות הצעות למדיניות על-ידי המשרד המכין, שמציג רק חלופה אחת, שהממשלה יכולה לקבל או לדחות. ללא גוף מטה לידה, אין לממשלה יכולת עצמאית להעריך את המידע והחלופות שמוצגות בפניה. למשל, הדיונים השנתיים על תקציב הביטחון הם ביטוי לחוסר יכולת של הממשלה לטפל בסוגיות המורכבות של הביטחון הלאומי. בכל שנה מציגים משרד הביטחון וצה"ל בישיבת הממשלה מידע רב "בלתי-ניתן לעיכול" בפני השרים. זהו משחק שתוצאותיו ידועות מראש, שכן לשרים אין את היכולת לערער על דרישות התקציב שהוצגו בפניהם. אי-קיומו של פורום אפקטיבי לקביעת מדיניות: הקושי של הממשלה ושל ועדת השרים לענייני ביטחון להוות פורומים לקבלת-החלטות, הניע את ראשי הממשלות לעצב מדיניות בעצמם בפורומים אד-הוק, עם אנשי אמון.

תהליך קבלת-החלטות אישי:

לדברי פרייליך, מאפיין עיקרי של תהליך קבלת ההחלטות בישראל הוא טבעו הלא-ממוסד והלא-רשמי: מומחיות וביטחון עצמי: מרבית המנהיגים הישראלים הם בעלי ניסיון רב בענייני ביטחון לאומי, ולעתים קרובות הגיעו לתפקידם לאחר ששירתו במערכת הצבאית. כתוצאה מכך, יש להם היכרות עם נושאי ביטחון לאומי, והם בעלי עמדות מוצקות בנושאים אלה. לכן, הם נטו להמעיט בחשיבות ההתייעצות ועבודת הצוות המכינה, וסמכו בעיקר על שיפוטם האישי. "תרבות התייעצות" מוגבלת: תרבות ההתייעצות היא פחות מפותחת בישראל מאשר במדינות אחרות. מקבלי ההחלטות בישראל שעשו קריירה צבאית ארוכה, הטמיעו את האתוס מוטה-הפעולה, ונוטים להתייחס בהסתייגות למומחים שמתמקדים במורכבויות ובאילוצים. תיאום לא-מספיק: קיימת בעיה של חוסר בתיאום, בכל הנוגע לעיצוב מדיניות, יישומה ופעולות מתמשכות בין-משרדיות. ככל שהנושאים הפכו במשך השנים ליותר מורכבים והביורוקרטיה הפכה לגדולה ומורכבת יותר, כך גבר הצורך בתיאום בין-משרדי יעיל יותר, אך בפועל מנגנון התיאום הבין-משרדי אינו יעיל. למרות שבעיית התיאום היא בעיה משותפת של כל המדינות, הרי שבעיית התיאום בישראל היא חריפה יותר בשל הסיבות הבאות: האופי הלא ממוסד של תהליך קבלת ההחלטות בישראל; והחשש מהדלפות ומפוליטיזציה. חשיבות הממסד הביטחוני ושיקוליו בתהליך קבלת ההחלטות: הממסד הביטחוני, בעיקר צה"ל, הינו השחקן המשפיע ביותר בתהליך קבלת-ההחלטות הלאומי, עם היכולות המפותחות ביותר בתחומי הערכת המדיניות, עיצובה ויישומה. לדברי פרייליך, יכולות הצבא הן נכס ולא חולשה. עם זאת, לדבריו, הליקוי נמצא בחולשה היחסית של הגופים האזרחיים (משרד החוץ, משרד הביטחון, המועצה לביטחון לאומי ואחרים) מול צה"ל, בכל הנוגע לתכנון מדיניות ועיצובה. בנוסף לאופי הקיצוני של האיומים מולם ישראל ניצבת, שהובילו להכפפה של מדיניות החוץ של ישראל לשיקולי ביטחון, יש גורמים נוספים שהובילו לחוסר האיזון בין הגופים האזרחיים לבין הצבא בתהליך קבלת ההחלטות: מומחיות מקצועית: בתחומים רבים, המשתרעים מעבר לתחומי היכולת הצבאית, צה"ל הוא הגורם העיקרי שמסוגל לספק מידע, ניתוח וייעוץ מדיניות לראש הממשלה ולממשלה. הגופים האזרחיים לא מסוגלים להתחרות ביכולתם של אגפי המודיעין, התכנון והמבצעים של צה"ל, לייצר עבודת מטה מתוחכמת ומהירה מסביב לשעון. השפעה רב-ממדית של צה"ל: לצה"ל יש השפעה מרכזית בכל השלבים של תהליך קבלת-ההחלטות: הערכות מצב, תכנון מדיניות ויישום. א. הערכת מודיעין: המודיעין הצבאי אחראי להערכת המודיעין הלאומית והוא שירות המודיעין היחיד שמסוגל לייצר הערכות צבאיות-מדיניות כוללות. ב. תכנון אסטרטגי: אגף התכנון, הוא גוף התכנון האסטרטגי העיקרי, שיש לו תמונה מלאה של הכוונות והיכולות של ישראל ושל יריביה. ג. דיפלומטיה במדים: במשך השנים, מגעים דיפלומטיים רבים עם מדינות ערביות ומדינות אחרות נוהלו על-ידי צה"ל. תופעה זו החלה בשיחות על שביתת הנשק ב-1949, ומאז צה"ל מילא תפקיד מרכזי בכל שיחות השלום עם המצרים, הפלשתינים, הסורים והירדנים. בנוסף, שיתוף-הפעולה הצבאי מהווה אמצעי חשוב לפיתוח יחסים עם מדינות זרות. ד. השליטה המבצעית: למפקדים הצבאיים, גם בדרגים נמוכים יחסית, ניתנים שיקול דעת וחופש פעולה נרחבים. למרות שגישה זו הוכחה כיעילה בניצול הצלחה בקרב, היא הייתה גם פרובלמאטית. למשל, במלחמת ששת הימים, המפקדים בשטח התקדמו לעבר תעלת סואץ, למרות ששר הביטחון התכוון לעצור את ההתקדמות במעברים של סיני. ה. אחדות הפיקוד: המטה הכללי של צה"ל, בניגוד למטות המשולבים של ארה"ב, הוא מבנה צבאי מאוחד תחת הפיקוד הישיר של הרמטכ"ל, שהוא הסמכות הסופית והברורה בכל התחומים. העמדות של הרמטכ"ל משקפות את העמדה הקולקטיבית של ההנהגה הצבאית הבכירה, שבדרך-כלל מציגה חזית אחידה, שקשה לממשלה להתנגד לה. ו. חוסר איזון בין צה"ל לבין משרד הביטחון:. חלוקת הסמכויות בין צה"ל לבין משרד הביטחון לא מאוזנת, כאשר בפועל צה"ל לא כפוף למשרד הביטחון אלא לשר הביטחון, וכן אין למשרד את היכולות הארגוניות לבצע פיקוח על צה"ל, כאשר לשני הגופים יש סמכויות משלימות: לצה"ל יש סמכות בכל העניינים שנוגעים לארגון הצבאי ולמבנה הכוח, אימונו, תפיסת הביטחון, המודיעין, הלוגיסטיקה ותוכניות הרכש, כוח האדם, תכנון אסטרטגי ומבצעים. לעומת זאת, משרד הביטחון אחראי על תקציב הביטחון, רכישת נשק, וייצוא ביטחוני. אלה מעט הגילויים המרכיבים את המציאות השלטונית בישראל. מי שרוצה להעמיק מוזמן לקרוא את המחקרים הרבים הקיימים בנושא. הערה: מלבד ארבע שורות ראשונות של מבוא ושתי השורות האחרונות, הכול ציטוט מדויק ממסמך רשמי של מחלקת המחקר של כנסת ישראל ולא של הכותב. שינה ערבה!