בג"צ: ראוי שהממשלה תאייש את משרת שר הבריאות

על-פי סעיף 11 להסכם הקואליציוני מיום ז' בניסן תשס"ט (1.4.09) בין הליכוד - מרכיב הממשלה - לבין סיעת יהדות התורה, ניתן ליהדות התורה בין השאר תפקיד של סגן שר במשרד הבריאות, ונקבע בהסכם כי ראש הממשלה יחזיק בתיק הבריאות במהלך כל הקדנציה. עם זאת, מנוסח ההסכם עולה כי סמכויותיו של סגן השר תהיינה כשל שר.

לטענת העותרת, ההסתדרות הרפואית בישראל, איגודם המקצועי של הרופאים, ההחלטה שלא למנות "שר בריאות במשרה מלאה" במשרד הבריאות סותרת את חוק יסוד: הממשלה, ולמצער את תכליתו, שלפיה בראש כל משרד יעמוד שר, ועל כן אינה חוקית, ותפקוד ראש הממשלה כשר הבריאות יהווה פיקציה. הסעד שהתבקש הוא מינוי שר בריאות במשרה מלאה תוך שינוי בהסכם הקואליציוני הנזכר, כך שימונה שר בריאות; העותרת הדגישה כי אין בפיה כל טענה לגבי זהות הסיעה שתחזיק בתיק או מי שיחזיק בו מטעמה. בעתירה נטען, בין השאר, כי מן ההסכם הקואליציוני עולה שראש הממשלה לא יתפקד בפועל כשר בריאות, ואילו סגן השר, בשל מוגבלות סמכויותיו הפוליטיות והסטטוטוריות, לא יוכל להעביר שינויים ורפורמות ולמלא כהלכה את התפקיד הנועד לשר, תוך שהאוצר ישתלט על הנעשה במשרד הבריאות. זאת, בשעה שבממשלה מצויים מספר שרים ללא משרד, ואילו מערכת הבריאות מצויה במשבר מחריף הדורש תוספת תקציב של מאות מיליוני שקלים. העותרים הציגו שורה ארוכה של בעיות במערכת הבריאות אשר דורשות טיפול מיניסטריאלי דחוף, ואשר באין שר, נותרות בלא מענה, שכן לסגן השר סמכויות מנהליות בלבד, ולא סמכויות סטטוטוריות. בנסיבות שכאלו, טוענים העותרים, נופל המשרד לידי מגמות ההפרטה של האוצר. לא זו אף זו, כאשר ראש הממשלה, אשר ממונה על העניינים הכלכליים הוא גם שר הבריאות, הוא מצוי במצב של ניגוד אינטרסים, מקום בו האינטרסים של משרד הבריאות מתנגשים עם האינטרסים של משרד האוצר. לאור כל האמור לעיל, טוענים העותרים, ההחלטה שלא למנות שר בריאות הינה בלתי סבירה בעליל, אינה חוקית וסותרת את תקנת הציבור. הממשלה טענה בתגובה, כי בהצגת הממשלה בכנסת נאמר שראש הממשלה יכהן, בין השאר, כשר הבריאות, והדבר אושר על-ידי 69 אל מול 45 חברי כנסת, ללא נמנעים. כן טענה הממשלה, כי מינוי סגני שרים אינו מצריך שיהיו מעליהם שרים, וכי ראש הממשלה יכול לכהן כשר לעניינים שונים. כן נטען בידי המדינה כי מינוי שרים או סגני שרים הוא שאלה פוליטית ולפיכך, שיקול הדעת לגביו רחב, והביקורת השיפוטית מוגבלת למתחם מצומצם, מה גם שניתן אישור הכנסת למינוי השרים ועל כן אין עילה להתערבות.

השופט אליקים רובינשטיין

• "סגן שר במעמד שר" - היסטוריה - אנדרוגינוס קונסטיציוני זה שורשיו ההיסטורים בנסיבות פוליטיות הקשורות בסיעת אגודות ישראל, אשר חבריה לדורותיהם כיהנו רבות בתפקיד-כלאיים זה, משום שהתנגדותם למדינת ישראל האזרחית-חילונית לא איפשרה להם ישיבה במעמד של שר בממשלה.

• "סגן שר במעמד של שר" – המסגרת הנורמטיבית - סעיף 25 לחוק יסוד: הממשלה קובע כי שר יכול למנות לעצמו סגן שר, וראש הממשלה יכול למנות כעזר כנגדו "סגן שר במשרד ראש הממשלה". קרי, מלשון החוק ניתן ללמוד כי תכלית מינוי סגן שר היא לסייע לשר. לא בכדי נוקט סעיף 35 לחוק יסוד הממשלה, בהתייחס לפעולות סגן השר, לשון "במסגרת העניינים שמסר לו השר". לשון זו ברורה היא: סגן השר הוא ידו הארוכה של השר, מכוחו הוא שואב, ומשול הוא לענף הצומח מגזע העץ; אין לענף חיות ללא העץ.

• סמכות השר בהינתן סגן שר - בפרשת ביטון נפסק כי סגן השר יכול למלא תפקידים בהיקף נרחב כל עוד האחריות המיניסטיריאלית היא של השר עצמו. הנחיות היועמ"ש קבעו כי "אין לאצול לסגן השר סמכות סטטוטורית".

• איסורים החלים על סגן שר מטעמי איסור ניגוד העניינים - על סגן שר נאסר להשתתף בוועדות פרלמנטריות הנוגעות למשרדו, אך אין איסור גורף על השתתפותו בהן.

• האם יש פגם בהסדר בו ראש ממשלה מכהן כשר במשרד מסוים ויש לו סגן? - לכאורה ההסדר 'כשר', אך למעשה שר מנהל משרד בפועל, עם כל היוקרה אשר נלווית לכך אך בלא האחריות – האחריות המיניסטריאלית. ראש הממשלה חותם על מינויים ומנהל את המשרד 'על הנייר' בלבד. הגם שתכליתו המוצהרת של מינוי סגן שר הינה להקל על ראש הממשלה, בפועל, מינוי זה נועד לאפשר לסיעת יהדות התורה משרד בלא מחויבות מיניסטריאלית, ולא להקל על ראש הממשלה.

• ניגוד העניינים של 'סגן השר בלא שר' ליצמן - מחד-גיסא, הוא יושב בישיבות הממשלה אך ורק כנציג משרד הבריאות בעניינים הנוגעים לו, ומאידך-גיסא, הוא יושב כנציג בכיר של סיעתו בממשלה, אשר לה עמדות בנושאים שונים העולים בממשלה, בעניינים אלו נאסר עליו להתבטא, אלא אם כן ייווצר אותו "ישראבלוף" ישראלי מוכר, רחמנא ליצלן, שכן לפתח דברים פיתוי רובץ.

• האם זהו אחד מאותם מקרים של היעדר סבירות קיצוני אשר דורש את התערבות בג"צ? - הייתכן כי משרת שר לא תאויש ויינתן לה תחליף הכבול בידיו בהפעלת סמכויותיו? על כן ראוי כי מוסד "סגן השר במעמד שר" שיחלוף מן העולם. לא כל שכן, שעה שלא הוצג כל אילוץ אמיתי מאחריו.

• כרטיס אדום לממשלה - נראה כי המוסד של "כאילו", של סגן שר הממלא את פונקציות השר עד קצה גבול היכולת הפורמלית כשהשר המכהן הוא ראש הממשלה, להבדיל מסגן שר במתכונתו הבסיסית, הוא מוסד הקרב לתום דרכו. על המערכת הממשלתית ליתן דעתה כי פסק דין זה, אף אם לא הביא להתערבות שיפוטית נוכח הרקע שתואר, מהווה תמרור לעתיד. מה שאין אדם מן היישוב יכול לקבל כהגיוני ומתקבל על הדעת, ושיש לו פתרון אחר – ראוי כי ייפתר בדרך הנכונה, ההוגנת כלפי כולי עלמא והמגשימה את רוח החוק, קרי, מינוי שר ככל משפטו וחוקתו. ראוי משרד ממשלתי כי מי שעומד בראשו בפועל, במהות, יהא בעל כל הכוחות והסמכויות, מהחל ועד כלה, למלא את תפקידו ולשרת את הציבור כך יהא לעתיד לבוא, ואנו יוצאים מהנחה כי כך יהא בממשלה הבאה למצער. ייתכן כמובן תמיד מינויו של סגן שר - אך ב"ממדיו הטבעיים", לצד השר הפועל במשרד כשר.

• על ראש הממשלה לממש אחריותו למשרד הבריאות באופן פעיל, עד לאותו מועד של מינוי שר בריאות, ויפה שעה את קודם.

השופט חנן מלצר

• המסגרת הנורמטיבית - להבדיל מחוק יסוד הממשלה הקודם, חוק יסוד הממשלה הנוכחי השמיט כליל את האפשרות ש"ראש ממשלה יכהן כשר הממונה על המשרד". זאת ועוד, חוק יסוד הממשלה החדש קובע כי ראש ממשלה לא ימלא מקומו של שר, אלא באופן זמני לשלושה חודשים לכל היותר כאשר נבצר מן השר למלא את תפקידו. זאת ועוד: ממגוון הוראות חוק בחוק יסוד: הממשלה, ניתן להסיק וללמוד כי לא ניתן להאחיד את תפקידו של שר כלשהו עם תפקיד ראש הממשלה.

• נפקות - הגם שכהונת ראש הממשלה כשר סותרת את עקרונות היסוד של שיטת המשטר שלנו, בשלב זה בג"צ לא יתערב בכך, אלא אך ורק יתריע לבאות.

הנשיאה דורית ביניש

• המתווה נורמטיבי - הגם שראש הממשלה יכול לכהן כשר הממונה על משרד נוסף, ספק אם הוא רשאי למנות 'סגן שר במעמד שר' למשרד עליו הוא ממונה.

• הפגם שב'סגן שר במעמד של שר' - קיים פוטנציאל פגיעה משמעותי באפשרויות תפקודו של סגן השר במשרדו עת מדובר בסגן שר המכהן דה-פקטו במעמד של שר, כבענייננו. מצב דברים זה הופך מורכב יותר ככל שמדובר במשרד בו קיימת חשיבות מיוחדת בתפקוד מלא של שר, אם בשל חשיבותו של המשרד, אם בשל השפעת תפקודו על כלל הציבור בישראל ואם בהתחשב בסמכויות הייחודיות שמקנה הדין לשר, ולו בלבד. כך הם הדברים בענייננו, עת עסקינן במשרד חשוב כמשרד הבריאות, הזוכה לתקציבי ענק, שיש לו חשיבות ציבורית מן המעלה הראשונה העוסק בהיבטים רגישים ומורכבים ביותר עבור הפרט ואשר לשר האחראי עליו הוענקו סמכויות סטטוטוריות רבות, בהיבטים שונים ומגוונים. עם זאת, הפגם אינו חורג ממתחם הסבירות באופן קיצוני, ועל כן דין העתירה להידחות.

העתירה נדחית, בכפוף להערות השופטים השונים בהרכב באשר להיות ההסדר הנוכחי בלתי ראוי.

- בבית המשפט העליון בשבת כבית משפט גבוה לצדק - בפני כבוד השופטת דורית ביניש, כבוד השופט אליקים רובינשטיין וכבוד השופט חנן מלצר - בשם העותרת: עו"ד אורנה לין, עו"ד תמר וינטר-קמר, עו"ד גלי זינגר - בשם הממשלה: עו"ד דנה ברקיסמן - בשם סיעת יהדות התורה: עו"ד אלי כהן-כגן