שימור מבנים בעלי ערכים אדריכליים והיסטוריים הוא מגמה בישראל בעשורים האחרונים, אשר באה לידי ביטוי גם במסגרת חוק התכנון והבנייה. התוספת הרביעית לחוק, שאושרה בתיקון מס' 31 בשנת 1991, מסדירה נושא זה. במסגרתה נקבע, כי יוקמו ועדות לשימור אתרים לכל רשות מקומיות וועדה מקומית. סעיף 12 לתוספת קובע, כי בכל רשות מקומית תכין ועדת השימור "רשימת אתרים לשימור".. על רשימה זו לכלול את הטעמים לכך שהאתר ראוי לשימור, באיזו מידה ניתן לפתח את האתר, פרטי הבעלים של האתר ובעלי זכויות אחרים בו ועוד. רשימה זו נערכת באופן פנימי ברשות המקומית, ואין כל חובה להתייעץ בבעלי האתרים לשימור.
בהתאם לתוספת הרביעית, בסמכותה של ועדת השימור אף להפקיע בניינים המופיעים ברשימת האתרים לשימור. לאחר מכן, על ועדת השימור לייעץ לרשות המקומית, לוועדה המקומית, ולוועדה המחוזית בכל עניין הנוגע לשימורם של האתרים. המטרה היא שבהמשך אלו, כולם או חלקם, ייעודו לשימור במסגרת תוכניות עירוניות, אשר יקבעו את אופן שימורם, תאפשר לבעלי הקרקע להביע עמדתם בעניין, וככל שתאושר התוכנית והבעלים ייפגעו מכך - יתאפשר להם להגיש תביעה בגין ירידת ערך מכוח סעיף 197 לחוק. כך לדוגמה, הוכנה תוכנית השימור בתל אביב (2650/ב), תוכנית השימור של הרצליה (הר/2000/שמ), ובערים אחרות תוכניות שימור נמצאות בהליכי תכנון שונים. הליכי הכנתן ואישורן של תוכניות השימור מתפרשים על גבי שנים רבות.
בתוספת הרביעית לא נקבעה כל הגבלה מפורשת על מקרקעין מעצם הכללתם ברשימת השימור. עם זאת, במקרים רבים נתקלים בעלי מקרקעין הכלולים ברשימה, בסירוב של גורמי הרישוי לאפשר לממש את זכויותיהם במגרש הכולל בניין לשימור. לכן, במאמר זה נבחן מה המשמעות של הכללתם של מקרקעין ב"רשימת שימור", כל עוד לא הוכנה תוכנית שימור, או לכל הפחות פורסמו הגבלות על המקרקעין לפי סעיפים 78-77 לחוק.
בעת"מ 8415/08 נידונה שאלה זו באופן עקיף. שם קידם בעל דירה תוכנית להוספת זכויות נקודתית לבניין, וזו נדחתה על-ידי הוועדה המקומית, גם מהטעם שהבניין נמצא לכאורה ברשימת השימור מזה עשורים, ללא כל כוונה לקדם תוכנית בעניין בעתיד הנראה לעניין. בית המשפט אומנם דחה את העתירה נגד החלטה זו, אך קבע, כי הנימוק של הכללת הבניין ברשימת השימור כתנאי להגבלת זכויות, אינו תקף:
"הסדרי השימור הנכללים בחוק הם הסדרים ממצים, שאינם מאפשרים הטלת מגבלות תכנוניות מטעמי שימור שלא במסגרת ההסדרים הסטטוטוריים הקבועים בחוק, היינו שלא במסגרת תוכנית... בהליך זה לא הוברר אם כרטסת השימור של עיריית ירושלים היא אותה רשימה לשימור אתרים אליה מתייחסת התוספת הרביעית לחוק. מכל מקום, גם אם מדובר ברשימה כזו, דינה של הרשימה אינו כדין תוכנית, ונפקותה מוגבלת לחיובו של המחזיק באתר המיועד לשימור בביצוע עבודות אחזקה לפי סעיף 14 לתוספת או להפקעת האתר לפי סעיף 15 לתוספת זו. אין ברשימה זו כדי לאפשר הטלת מגבלות אחרות, בכללן הגבלת בנייה, על בעל הזכויות באתר הנכלל ברשימה".
שאלה זו נידונה גם בעמ"נ 51214-09-17, שם נידונה, בהליך בעניין היטל השבחה, שאלת משמעותה הכללתם של מקרקעין ברשימת שימור לצורך שווי המקרקעין. בית המשפט קבע, כי הכללת מקרקעין ברשימת השימור אינה מביאה לירידת ערכם, שכן "אין כל נפקות לשאלה האם נכלל הנכס כבניין לשימור ברשימת השימור, אם לאו. כל עוד לא אושר הנכס לשימור בתוכנית שימור, אין לקבל הגבלות כאלה ואחרות שנקבעו לנכס".
לאחרונה נידונה שאלה מעמדה באופן ישיר בערר 1028-02-19, שם ביקש בעל בניין בחיפה, המופיע ברשימת השימור, להרוס את הבניין. גורמי הרישוי סירבו לקלוט את הבקשה להיתר במערכת (תנאי מקדמי לפני דיון בבקשה לגופה), מהטעם שהריסת מבנה ברשימת השימור אינה עומדת בתנאים המוקדמים לקליטת בקשה. על כך הוגש ערר. כבר בתחילת ההליך, משהבהירה ועדת הערר לגורמי הרישוי, כי אין בסמכותם לסרב לקלוט את הבקשה מנימוק זה, הסכימו הללו לקלוט אותה ולדון בה בוועדת הערר.
ועדת הערר הוסיפה: "כפי שכבר נקבע לא אחת, על-מנת לקבוע מגבלות תכנוניות על מבנים בעלי ערכים הראויים לשימור, נדרשת תוכנית לשימור אתרים על-פי התוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה... בענייננו (ובמקרים נוספים) הוועדה המקומית מסתמכת על רשימת השימור, שנערכה על-פי התוספת הרביעית, ככזו שמונעת מבעל הנכס להרוס את המבנה. אלא שרשימת השימור אינה תוכנית שימור סטטוטורית ולא ניתן מכוחה בלבד למנוע מימוש זכויות מוקנות במקרקעין, גם אם המבנה במקרקעין כלול ברשימת השימור.
"...רשימת השימור אינה תוכנית סטטוטורית והיא אינה יכולה ואינה מייצרת מניעה עקרונית ומקדמית להרוס את המבנה הכלול בה או לבצע בו שינויים. לכן, אין בעצם היכללותו של המבנה ברשימת השימור, כדי למנוע את הדיון בבקשה להיתר גופה על-ידי הוועדה המקומית, גם אם היא מציעה את הריסת המבנה".
שכפי שקבעה ועדת הערר, ובעקיפין בית המשפט, הכללת מקרקעין ברשימת השימור, אינה מקנה סמכות לוועדה המקומית או לרשות רישוי למנוע מבעלי המקרקעין לממש את זכויותיו המוקנות בשטח המקרקעין, ובכלל זה להרוס את הבנוי במקרקעין. אם ברצון הוועדה המקומית לשמר בניין, דרך המלך העומדת בפניה היא לאשר תוכנית שימור בשטחו, או לחלופין להפקיעו מכוח סעיף 15 לתוספת הרביעית.
עם זאת, במקרים רבים, מכיוון שאישור תוכנית הוא הליך ארוך ומורכב, שבסופו ייתכן שתידרש הוועדה המקומית לשלם פיצוי בגין פגיעתה של התוכנית לשימור מבנה, הרי שזו בוחרת להימנע מלהתחיל במסלול זה (ואף נמנעת מהגבלות לפי סעיף 78 שהן, מטבען, זמניות). היא מבקשת להפעיל אמצעים אחרים לשכנע את בעל המקרקעין לשמר, ולכל הפחות לא להרוס, את המבנה, וזאת ללא תוכנית שימור וללא כל מחויבות כספית מצידה.
אנו סבורים, כי מדובר במנהג פסול, וכי דרך המלך היא קידום תוכנית מפורטת, אשר תאפשר למוסד התכנון עצמו לבחון את הצורך בשימור ואת האיזונים שבין השימור לבין הפגיעה בבעלי המקרקעין, כפי שראוי שייעשה. מכל מקום, לטעמנו, וכפי שבא לידי ביטוי במגמת הפסיקה, ככל שגורמי רשות מקומית מעלים כתנאי לקידום מימושן של זכויות מוקנות, דרישות שימור לא סטטוטוריות - הרי שעל בעל הקרקע לבחון האם עליו להיעתר לדרישה זו, או לדרוש שזו תיעשה במסגרת תוכנית מפורטת, דבר שיכול לכלול בחובו יתרונות רבים במישורי הוודאות התכנונית והמיסוי.
