האם היזם עמל לחינם

הליכי התכנון בישראל מורכבים וקידומם אורך על-פי רוב שנים לא מעטות, אשר במהלכן נדרש היוזם להעסיק יועצים רבים ושונים: אדריכלים, מהנדסים, שמאי מקרקעין, מודדים, יועץ תנועה וחניה, יועצים סביבתיים, עורכי דין ועוד. ככל שהתוכנית חלה על שטח גדול יותר ומורכבת יותר, גדלות בהתאמה העלויות הנדרשות מהיזם לשם עריכתה וקידומה. בהתאם לחוק התכנון והבנייה, ישנם גופים שונים המוסמכים לקדם תוכנית סטטוטורית (תב"ע), בהתקיימם של תנאים שונים, ביניהם מוסדות תכנון, רשויות מדינה וגופים ציבוריים שונים. בנוסף, מאפשר החוק ליזמים פרטיים שהם בעלי זכויות במקרקעין ליזום ולהגיש תוכנית. אך בעוד גורמים שלטוניים הם בעל אמצעים ליוזמות תכנוניות, ואף זכאים לעיתים לקבל תשלומים שונים, הרי שבנוגע ליזמים פרטיים התמונה מורכבת יותר. ראשית, בעלי קרקע פרטיים לרוב אינם בעלי המשאבים הכלכליים הנדרשים ליזום בעצמם הליכי תכנון. שנית, אף אם יזם פרטי החליט לקדם הליך תכנוני ולשאת בעלויות הכרוכות בכך, לא אחת הוא נתקל לא בחוסר שיתוף פעולה או אף התנגדות מצד מוסדות התכנון והרשות המקומית, או מצד בעלי קרקע או גורמים אחרים. פעמים רבות הליכי תכנון כאלה אינם מגיעים לאישור והעבודה הרבה שהושקעה בהם יורדת לטמיון, זאת מבלי שהיזם מקבל תמורה כלשהי עבור העבודה וההוצאות. כל אלו מהווים תמריץ שלילי לייזום בידי בעלי קרקעות, וכך קרקעות רבות מוטלות שנים רבות כאבן שאין לה הופכין, תוך פגיעה גם באינטרס הציבורי של הגדלת היצע הדירות.

החוק כללי ועמום למדי

אך מה באשר למקרים החריגים בהם נמצא יזם אמיץ המצליח ומביא לאישורה של תוכנית משביחה? מובן שדרך המלך היא הסדרה חוזית של היחסים בין אותו יזם ובין בעלי הזכויות האחרים להשבת הוצאותיו, אולם הניסיון מלמד, כי בעלי זכויות רבים לא ימהרו לחתום על התחייבויות שכאלה אם הם יכולים להימנע מכך. האם יהיה אותו יזם זכאי לתגמול כלשהו על מאמציו והוצאותיו מצד מי שנהנו מפרי עמלו? ובכן, ההסדר הקיים בהוראות הדין בהקשר זה, הוא כללי ועמום למדי, ונתון לפרשנויות שונות. סעיף 69(12) לחוק התכנון והבנייה קובע, כי ניתן לכלול בתוכנית מפורטת בין היתר הוראות לעניין "הוצאות התוכנית לרבות הוצאות עריכתה וביצועה". בנוסף קובעות תקנות התכנון והבנייה (תוכנית איחוד וחלוקה), כי הוועדה המקומית היא קובעת את הוצאות עריכת התוכנית בתוכניות הכוללות הוראות בדבר איחוד וחלוקה, בהתאם לסכומים שהוצאו בפועל. זו אמורה לחלק את הוצאות התוכנית בין כל בעלי המקרקעין, לפי השווי היחסי של מגרשיהם ביחס לשווי הכולל של התוכנית, כמפורט בטבלת ההקצאה והאיזון באותה תוכנית. עם זאת, אף אם הצליח יזם לשכנע את מוסד התכנון לכלול סעיף כזה בהוראות התוכנית, לא תמיד יהיה בכך כדי שיחזיר לעצמו את מלוא ההשקעה. מבחינה טכנית, מאחר שהגוף האמון על קביעת גובה ההוצאות הוא כאמור הוועדה המקומית, על יזם להשיג שיתוף פעולה מצידה - בקביעת ההוצאות, בחלוקתן ובעיקר בגבייתן. פעמים רבות שיתוף פעולה כזה אינו בר-השגה, וכך עולה השאלה האם וכיצד יזם יכול לדרוש בעצמו את התשלום מאותם בעלי זכויות. עוד עולה השאלה מהי דרך הפעולה הרלוונטית כאשר מדובר במצב הפחלות נפוץ של תוכנית משביחה שאינה כוללת הוראות בדבר איחוד וחלוקה. מבחינה מהותית, הוראת החוק - "הוצאות התוכנית לרבות הוצאות עריכתה וביצועה" - מנוסחת כאמור באופן כללי ועמום מאוד, ואינה קובעת באופן מפורש מה בדיוק כלול ומה לא כלול במסגרת אותן "הוצאות עריכת תוכנית", ועל כן נתונה לפרשנויות שונות. בהקשר זה עשויה לעלות השאלה האם הליווי המשפטי הוא חלק מן ההוצאות; וכן השאלה האם אותו החזר הוצאות כולל זכות לתשלום עבור "דמי ייזום" או "שכר ראוי" בגין קידום הליכי התכנון.

אין פסיקה מנחה של העליון

סוגיית זכות היזם לקבלת "שכר ראוי" הגיעה לפתחם של בתי המשפט בהזדמנויות שונות, אולם אין הלכה מחייבת של בית המשפט העליון. בפסיקת בתי המשפט המחוזיים ניתן למצוא תשובות שונות ביחס לשאלה האם יזם שכזה זכאי לשכר ראוי מבעלי המקרקעין (עימם לא התקשר בחוזה) שהרוויחו מאישור התוכנית. היו מקרים (למשל ת"א 884/92 ות"א 6826-01-14) בהם התשובה הייתה חיובית, והיו מקרים (למשל ת"א 4433-01-11) בהם נקבע, כי לא קיימת זכות שכזו מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט. גם בפסקי הדין שהכירו באפשרות של חיוב בתשלום שכר ראוי, נראה שהחיוב בפועל יהיה תלוי במידה רבה בנסיבות המקרה. ההכרעה עשויה להיגזר בין היתר מגודל חלקו של היזם בקרקע בהשוואה ליתר הבעלים, מודעותו של בעל הזכויות בזמן אמת לפעולות הנעשות, האם התנגד להן, האם יש בתוכנית הוראה לפי סעיף 69(12), מה נאמר בה ועוד. לסיכומם של דברים: מומלץ לכל יזם המתחיל בקידום תכנון בחטיבת קרקע מסוימת, לבחון מראש את אופן ההתנהלות שבסוף הדרך יוכל להעניק לו שיפוי ותשלום ראויים בעד פעולותיו. עוד מומלץ לבעלי הזכויות לשתף פעולה בתחילת הדרך, על-מנת למנוע מחלוקות עתידיות ועל-מנת לשמור על זכויותיהם, כך שלא יגלו בסופו של יום שקופחו או נפגעו בדרך אחרת. עקרונית, ראוי שהמחוקק יסדיר בצורה ברורה סוגיה מורכבת זו, המהווה גורם נכבד בעיכוב פיתוח מתחמי בנייה מרובי בעלים, בדומה לפתרון בפרויקטים של התחדשות עירונית והסדרת כתבי השיפוי.