המעיין בכותרת מאמרנו, נוכל לנחש בנקל שישיב בשלילה לשאלתנו, האם רשות מקומית יכולה להפקיע שטחים הנמצאים בבעלות המדינה, שכן העברת בעלות (והפקעה היא אחד מהסוגים של העברת בעלות) במקרקעי ישראל - נאסרה מפורשות בחוק היסוד, אך דומה כי לא יהא זה נכון להשיב בשלילה קטגורית לשאלה זו, שכן בפסק-דין תקדימי שניתן ע"י בית המשפט העליון ביום 10.8.08, מפי כב' המשנה לנשיאה השופט ריבלין (עע"מ 3535/03 הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון ואח' נ' קק"ל וממ"י), נקבע כי "קיימת סמכות עקרונית לרשויות המקומיות להפקיע קרקעות של המדינה, וזאת מן הטעם שהמטרה העיקרית העומדת בבסיס חוק היסוד - מניעה של העברת מקרקעי ישראל לידיים פרטיות - אינה נפגעת בעקבות הפקעת המקרקעין על-ידי הרשויות המקומיות" שכן הרשויות המקומיות מהוות חלק מהגופים הציבוריים-השלטוניים בישראל, והן עושות שימוש במקרקעין המופקעים לצורכי הציבור.
בפסק-הדין הנ"ל דחה ביהמ"ש העליון ערעור שהגישה הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון (אליה הצטרף ביוזמת ביהמ"ש גם מרכז השלטון המקומי) על החלטת ביהמ"ש המנהלי בחיפה בעתירה שהוגשה ע"י קק"ל וממ"י, במסגרתה בוטלה החלטת החלטת הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון להפקיע שטחים הנמצאים בבעלות המדינה (קק"ל) והמנוהלים ע"י ממ"י.
על אף שקק"ל וממ"י הינם שתי רשויות שלטוניות, ובתור שכאלה אך טבעי שתהיה להם עמדה אחידה, המעיין בפסק-הדין ייווכח, כי ישנה מחלוקת עקרונית בין ממ"י לקק"ל בשאלה דנן:
עמדת ממ"י הייתה שבהיבט של הסמכות הפורמלית יש לוועדה המקומית סמכות להפקיע קרקעות של המדינה, שכן סעיף 2 לחוק היסוד מאפשר לקבוע בחוק עסקות שעליהן לא יחול איסור העברת הבעלות וסעיף 188 לחוק התכנון הבניה, אשר חל גם על המדינה, מסמיך ועדה מקומית להפקיע "מקרקעין שנועדו בתוכנית לצורכי ציבור" (וחוק התכנון והבניה אף מאוחר לחוק היסוד), ואולם יחד עם זאת הפעלת סמכות ההפקעה כפופה לעקרון המידתיות, אשר יימדד בפרמטר של מיצוי ההליכים ההסכמיים בין הצדדים שתכליתם לחתום על הסכם חכירה, כך שתימנע ההפקעה.
בניגוד לעמדת ממ"י, לדעת קק"ל האיסור הקבוע בחוק היסוד חל גם על הפקעות ומשכך רשות מקומית לא יכולה להפקיע אדמות מדינה. קק"ל העלתה חשש מפני "שימוש לרעה" של השלטון המקומי בסמכות ההפקעה של קרקעות מדינה, אם ייקבע כי יש לו סמכות כנ"ל, שכן לדידה של קק"ל רשות מקומית רואה לנגד עיניה את האינטרסים שלה, והקניית סמכות הפקעה לועדות המקומיות "תנתק את חוט השני המחבר בין הלאום למקרקעין" , כלשונה של קק"ל.
בית המשפט העליון ביכר את עמדת ממ"י על-פני עמדת קק"ל, וקבע שלועדות המקומיות ישנה סמכות עקרונית להפקיע מקרקעי מדינה. כב' השופט ריבלין קבע, כי המטרה העיקרית העומדת בבסיס האיסור הקבוע בחוק היסוד - מניעה של העברת מקרקעי ישראל לידיים פרטיות - לא תיפגע בעקבות הפקעת המקרקעין ע"י הרשויות המקומיות, שכן מדובר ברשויות ציבוריות-שלטוניות, אשר עושות שימוש במקרקעין המופקעים לצורכי ציבור.
עדיפות לפתרון הסכמי
למרות שכאמור לעיל דחה ביהמ"ש העליון את הערעור, תוך שהוא מאמץ את פסק-הדין של ביהמ"ש לעניינים מנהליים, הוא לא קיבל את עמדת ביהמ"ש המנהלי לפיה על הוועדה המקומית מוטלת חובה מראש, באופן שהיא נעדרת שיקול דעת, לקיים מו"מ להסכם חכירה טרם הפקעת מקרקעי ישראל, שכן לדידו יש מקום להעניק עדיפות בעלת משקל רב לפתרון הסכמי, ועל הוועדה להפעיל את שיקול דעתה בכיוון זה, אך אין מקום לקבוע חובה כנ"ל באופן שהוועדה תהא נעדרת שיקול דעת.
זאת ועוד. ביהמ"ש קבע, כי הוועדה המקומית חייבת להפעיל שיקול דעת עובר להוצאת ההפקעה אל הפועל, וזאת גם במקום שבו ההפקעה אושרה ע"י הוועדה המחוזית במסגרת תוכנית. כך, למשל, צריכה הוועדה המקומית לבחון את הנסיבות העדכניות באשר לקיומו של האינטרס הציבורי, כמו גם באשר לקיומן של חלופות פוגעניות פחות לביצוע הפקעה.
כמו-כן, ביהמ"ש העליון חזר על הלכות ידועות לפיהן על הוועדה לשקול אם העיתוי להפקעה הוא העיתוי הראוי והסביר לביצוע ההפקעה, כאשר ביהמ"ש קובע שככלל אין לבצע את ההפקעה אלא במועד שבו ההפקעה נדרשת לצורך השגת המטרה הציבורית, וכאשר השימוש במקרקעין למטרה זו צפוי להיעשות בעתיד הקרוב, בהתאם לנסיבות הענין.
במקרה הנדון, קבע ביהמ"ש העליון ש"נוצרו נסיבות אשר ניתן ללמוד מהן, כי לפחות בשלב הזה, אין כל כוונה ליישם את ייעודם של המקרקעין למבני ציבור, מאחר שטרם הוכנה תוכנית בינוי, כמתחייב עפ"י אותה תוכנית", ומשכך ההפקעה אינה חוקית והיא בטלה.
דומה, כי אכן יש חידוש בפסק-הדין הנ"ל. אומנם גם בעבר לא מנע המינהל הפקעות של מקרקעי ישראל על-ידי ועדות מקומיות, אך ציין כי בכך לבד אין כדי להביא לאישור נוהג זה אם ייקבע שהוא נוגד את ההסדר החוקתי. עתה קבע ביהמ"ש העליון, כי אכן לוועדה המקומית יש סמכות חוקית להפקיע קרקעות מדינה.
בשולי הדברים יוער, כי תמוהה עד למאד עמדת קק"ל. הכיצד ניתן לומר שהמחוקק סמך על שיקול דעתן של הרשויות המקומיות שיפקיעו מקרקעין של אנשים פרטיים רק לצורך הגשמת מטרות ציבוריות, אך לא סמך עליהן כי יפקיעו מקרקעין של המדינה למטרות ציבוריות??
זאת ועוד. לא מובן גם החשש של קק"ל כי הפקעת קרקעות המדינה תיעשה שלא למטרה ציבורית, שכן ככל שכך יהיה הדבר, תוכל המדינה, בדומה לכל אזרח שהופקעו המקרקעין שבבעלותו, לבקש כי ההפקעה תבוטל.
אם ננסה להיות "נביאים" ביחס למצב המשפטי העתידי, דומה כי הויכוח בעניין רק ילך ויגבר, שכן המינהל יעדיף כי הקרקע תוחכר ממנו לדורות, והרשות המקומית תעדיף, כמובן, להפקיע את הבעלות ולא לקשור עצמה עם בעל המקרקעין בחוזה חכירה לדורות.
ולסיום: "סוף מעשה - במחשבה תחילה" הינו פתגם ידוע של חז"ל, אך בכל מה שקשור לרשויות המקומיות כאשר הן מפקיעות קרקעות, נראה שיהא זה מחויב המציאות לומר, כי "סוף הפקעה - במחשבה, בהתחלה, באמצע ובסוף".
