השחיתות במדינת ישראל - מבט השוואתי?
יום העיון הזה הוא לציון "היום הבינלאומי למאבק בשחיתות", והוא מתקיים על-רקע דירוגה של מדינת ישראל במדד השחיתות העולמי של ארגון השקיפות העולמי.
דירוגים והשוואות מעין אלה מעלים מיד שתי שאלות: האם מדינת ישראל מושחתת היום יותר מבעבר? והאם היא מושחתת יותר ממדינות מערביות אחרות?
לכאורה, עיון במדד השחיתות נותן תשובה ברורה לשתי השאלות: מאז החל הדירוג של ישראל בשנת 1996, מדינת ישראל הידרדרה בעקביות מהמקום ה-14 בשנת 1996, עד המקום ה-34 בשנת 2006 (בשנתיים האחרונות הייתה התייצבות ואפילו שיפור קל).
אך המציאות מורכבת יותר. מדד השחיתות לא מודד נתונים אובייקטיביים (בשל אופי העבירות, לא ניתן לערוך סטטיסטיקה בדוקה של כמות העבירות הכוללת, ושל שיעור החשיפה/אכיפה של עבירות אלה, ועוד יותר קשה לערוך השוואה בין מדינות שונות), המדד מבוסס על פרספציות, על תחושה ודימוי בעיני אנשי עסקים וגורמים מקצועיים מקומיים.
יש לזכור, כי ה"תחושות" בעניין זה הן, במידה רבה, פועל יוצא של מידת העיסוק בנושא - העיסוק של רשויות האכיפה והעיסוק הציבורי-תקשורתי. והתוצאה היא לכאורה פרדוכסלית: ככל שאתה נאבק יותר בשחיתות, ככל שאתה פועל יותר נגד השחיתות, וככל שהעיסוק הציבורי-תקשורתי בנושא רב יותר, סוגיית השחיתות מקבלת ביטוי ובולטות רבים יותר בתחושות הציבור. במילים אחרות: כל עוד האבק והלכלוך נאספים בפינות הבית ומתחת לרהיטים ולשטיחים הם סמויים מן העין, אך דווקא כשעורכים נקיון יש הרבה אבק באוויר של מתודי זה קיים בהשוואה בין המצב כיום למצב בעבר במדינת ישראל, והוא קיים גם, ואף באופן חריף יותר, בהשוואה של ישראל למדינות אחרות.
קולגה ממדינה אירופאית מכובדת סיפר לי לפני מספר שנים, כי הוקמה אצלם במשרד המשפטים יחידה למאבק בשחיתות, אך לאחר פחות משנתיים היא לא תוקצבה ונסגרה. שאלתי אם הסיבה לסגירה הייתה אי-הצלחה במשימה, הוא השיב - ההיפך הוא הנכון. מדינה זו מצויה כמה וכמה מקומות טובים מעל מדינת ישראל במדד השחיתות העולמי.
למרות האמור, אני סבור שאין להקל ראש במדדי תחושות הציבור לגבי השחיתות - הן משום שיש חשיבות כשלעצמה לתחושות הציבור ולדימוי של המדינה, והן משום שתחושות הציבור מתגלות לעתים קרובות כנכונות ("חכמת ההמונים" / "קול המון כקול שדי"), וגם אני, מהמקום שבו אני מצוי והתמונה שנחשפת בפני - גם אני סבור שהחברה הישראלית הפכה, בעשור עשור-וחצי האחרונים, לחברה יותר חומרנית עם יותר תופעות שחיתות.
עם זאת, לזכותה של החברה הישראלית יש לומר כי - החברה הישראלית אינה משלימה עם תופעות השחיתות ברשויות שלטון. העיסוק של רשויות האכיפה והשיח הציבורי-תקשורתי הרב בנושא השחיתות מצביע על "מערכת חיסונית" בריאה של החברה הישראלית, הדוחה את הנגע הממאיר של השחיתות הציבורית ונאבקת בו.
וכן - כי בישראל איש לא חסין מפני חקירה והעמדה לדין בגין מעשי שחיתות, יהא מעמדו רם ככל שיהיה. זה לא מובן מאליו וזה לא קיים בכל מדינה, גם במדינות הנחשבות מתוקנות.
מדוע המאבק בשחיתות כה חשוב? ומה אנחנו עושים בנדון?
מדוע אנו מרבים לעסוק בתופעות השחיתות יותר מאשר בתופעות עברייניות אחרות? החומרה של תופעת השחיתות במערכות השלטון, חורגת הרבה מעבר להיבט הפלילי של עבריינות והפרת חוק גרידא. לשחיתות השלטונית יש השלכות שליליות רחבות - חברתיות, פוליטיות, מוסריות, כלכליות ואחרות - להן פוטנציאל ממשי לפגיעה בחוסן הלאומי.
אעמוד הפעם, בכמה מילים, בעיקר על היבט אחד, ההיבט החברתי:
- תופעות השחיתות במערכות השלטון - ולא פחות מכך, תחושת הציבור בדבר קיום שחיתות במערכות השלטון - תוצאתן, בראש ובראשונה, היא אבדן אמון הציבור ברשויות השלטון ובהחלטותיהן וכן במערכת הפוליטית.
- ה"פגיעה באמון הציבור" היא לא פראזה ערטילאית של משפטנים, מדובר במשהו מאוד מוחשי - בערעור עצם הלגיטימיות של השלטון ושל החלטותיו בעיני הציבור. הפגיעה באמון הציבור פוגעת לכן גם ביכולת התיפקוד של מערכות השלטון וביכולת שלהן לקבל החלטות מתחייבות, ולממשן. אין מדובר בתיאוריות מתחום מדעי המדינה, די להביט סביבנו, לקרוא ולשמוע תקשורת ולשוחח עם קהלים מכל הסוגים כדי לקבל הדגמה מוחשית של משמעויות אלה.
לכך יש להוסיף:
- שחיתות שלטונית חותרת תחת הלגיטימיות של המשטר הדמוקרטי, המבוסס על הנחת היסוד - "אמנה חברתית" - לפיה נבחרי העם הם "משרתי ציבור" הפועלים לטובת האינטרס הציבורי ולא לטובתם הם, ולטובת מקורביהם; להבדיל ממשטר אבסולוטי בו העם הוא הנתין והמשרת של השליט. ברגע שהקוד הזה נשבר, נפרמים כל התפרים המחזיקים את האמנה החברתית שביסוד הלגיטימיות של השלטון.
- שחיתות שלטונית גם מקנה לגיטימציה לאי-כיבוד חוק על-ידי הפרט - אם השלטון מושחת, מוצדק להפר חוק ולא לשלם מסים, שהרי הכסף מגיע לכתובת הלא-נכונה.
- שחיתות שלטונית פוגעת בלכידות החברתית - עקב תחושת תיסכול ודמורליזציה כללית. ובמקום שהמערכת השלטונית תשמש כגורם מלכד, היא מפוררת את החברה.
לכל התופעות והאיפיונים האלה, יש השפעה מצטברת הרסנית על החברה. ודומני שדי באלה כדי להשיב, תשובה לא ממצה אך מספקת, על השאלה, מדוע המאבק בשחיתות כה חשוב.
על מצב המאבק בשחיתות בישראל
חשוב להקדים ולומר: השחיתות אינה אסון-טבע ולא גזרת-גורל. אמנם, נראה כי לא ניתן לבער לחלוטין תופעות שחיתות שלטונית, כי "יצר לב האדם רע מנעוריו", ומשחר ההיסטוריה, בכל מקום ובכל זמן - במקום שקיימת שררה קיימות גם תופעות שחיתות. אך ניתן להיאבק בשחיתות וניתן לצמצם אותה לרמה של תופעה שולית וחריגה, המוקעת על-ידי החברה.
אנו מצויים כיום בעיצומו, ולמעשה בשיאו של תהליך קשה וכואב של התנקות - תוצר של מאמץ מרוכז של מספר שנים של מאבק שיטתי בתופעות שחיתות שלטונית, שהלכו והצטברו בעשר-חמש עשרה השנים האחרונות.
אני מאמין כי ניתן לנצח במאבק זה. יש לנו הישגים רבים במאבק זה ,וכאשר "אבק הקרב" ישקע והערפל יתפזר ותיעשה הערכת מצב מפוכחת - תתבהר גם התמונה של ההיקף והמשמעות של המהלך הכולל.
עם זאת, התהליך הוא קשה וכואב. הוא יוצר מועקה כבדה בציבור, תחושת תיסכול קשה ואי-ודאות לגבי העתיד.
המלחמה בשחיתות אינה מהלך חד-פעמי, מין מבצע קומנדו ממוקד ("זבנג וגמרנו"), אלא מערכה מורכבת, ממושכת וסבוכה, לעתים סיזיפית, המחייבת אורך-רוח, כושר עמידה, שיטתיות ועקביות לאורך זמן. התוצאות אינן מיידיות. אין מדובר בספרינט קצר, אלא בריצה למרחקים ארוכים.
בהזדמנות אחרת הזכרתי את דברי בן-גוריון כי "היסטוריה עושים, לא כותבים". גם כאן הצהרות ורטוריקה תקשורתית אומנם חשובים, אך אינם תחליף לעבודת-שטח אמיתית, קשה ואפורה ולעתים גם כפוית טובה.
ואכן המאבק בשחיתות בשנים האחרונות מתנהל בהתאם למספר עקרונות, ותוך מיקוד בתופעות היסוד של השחיתות השלטונית בישראל. אזכיר חמישה מוקדים (תופעות יסוד) בולטות בהם התרכזנו בשנים האחרונות:
- התלות המשחיתה שבין נבחרי הציבור לבין חברי הגוף הבוחר ושאר בעלי כוח השפעה בגוף זה - תלות משחיתה זו, מסתבר, הייתה הכוח המניע בחלק ניכר של תופעות השחיתות השלטונית בישראל מאז סוף שנות ה-80.
- תופעת המינויים הפוליטיים ושאר מינויים פסולים - המינויים הפוליטיים, על גווניהם, הם הביטוי הבולט, אם כי לא היחיד, של התלות המשחיתה האמורה. לתופעת המינויים הפוליטיים היה תפקיד מרכזי בתופעות השחיתות במדינה בשנים האחרונות. הם היו "מגש הכסף" - לעתים תרתי משמע - שעליו בוצעו מעשי שחיתות רבים. במקרים "הקלים" - המינויים עצמם היו ההטבה הפסולה, במקרים החמורים יותר - המינוי המושחת היה הפלטפורמה למעשים המושחתים בהמשך.
- תופעות המימון הפסול של פריימריז ובחירות פנימיות.
- התופעה של קבלת טובות הנאה אישיות.
- תופעות שחיתות ברשויות מקומיות - מגוון תופעות: שוחד, מינויים פסולים, הטיית מכרזים ועוד. ב-4 השנים האחרונות התנהלו כ-50 חקירות נגד ראשי רשויות מקומיות. רבים הועמדו לדין והורשעו.
אלה חמש תופעות יסוד בולטות בשחיתות הציבורית בישראל, בהן היה מיקוד מכוון במאבק שלנו בשחיתות, במסגרתו נעשה שימוש בכלים מגוונים - בראש ובראשונה בכלים פליליים, אך גם: שינויי חקיקה, הנחיות יועץ, שינוי נהלים, הקמת מנגנוני בקרה ועוד.
המאבק נוהל תוך מסר ברור: אין אנשים ובעלי תפקידים שהם מעל החוק - לא ראש ממשלה ולא נשיא, לא שרים ולא חברי כנסת, לא דיינים ורבנים ולא שופטים, לא ראשי ערים ואנשי שררה אחרים. דין אחד "לשועי ארץ" ו"לפשוטי עם" - הכל שווים בפני החוק.
- המאבק בשחיתות בתופעות האמורות ובכלל, התנהל בשנים האחרונות מתוך משנה סדורה, על-פי מספר עקרונות ועל-פי "תורת הלחימה" הנגזרת מהם. במגבלות הזמן אזכיר את עיקריהם בראשי פרקים, ללא פירוט:
- שחיתות שלטונית מייצגת בדרך כלל תופעה, או סט של תופעות חברתיות-ארגוניות, ולא מעשים לא-נורמטיביים אקראיים. במקום בו אתה מגלה מעשה שחיתות אחד, קרוב לוודאי שיש לו "גרורות" - "אחים ואחיות ושכנים" - ובמקרים רבים הוא מייצג תופעה חברתית ותרבות ארגונית.
- לכן, המאבק בשחיתות צריך להיות ממוקד בתופעה, ולא רק בעבריין האקראי. האתגר אינו מתמצה באיתור העבריין המסוים והבאתו לדין, אלא בפיצוח התופעה ונקיטה באמצעים למניעת הישנותה.
- נדרש מאמץ להתמודד עם שורשי הבעיה ולא רק עם תסמיניה - "טיפול שורש" בתופעות של שחיתות מחייב להתחקות אחר שורשי התופעה, "בית הגידול" שלה, אחר הסיבות שהביאו להיווצרותה, ואחר הפרצות, בחוק או במנגנוני הפיקוח המאפשרים אותה, ולטפל בהם.
- המאבק בתופעת השחיתות צריך להתבצע בחזית רחבה, מתוך ראייה מערכתית כוללת: שיתוף פעולה הדוק בין גורמי האכיפה השונים; שיתוף של גורמים נוספים המשמשים כשומרי-סף וכגורמי בקרה במערכות השלטון - כגון: מבקר המדינה, היועצים המשפטיים, החשבים ומבקרי הפנים ברשויות השלטון, וכן העמותות הציבוריות העוסקות במאבק בשחיתות; תהליכי הפקת לקחים מחקירות (מסמכי תובנות - רשות המיסים), הפעלת כלי אכיפה אזרחיים, מינהליים, כלכליים ומשמעתיים לצד טיפול חקירתי ופלילי של העמדה לדין; רה-ארגון מערכתי ועבודה על-פי יעדים מוגדרים ותוכניות עבודה שיטתיות ומתואמות בין גורמי האכיפה השונים.
- המאבק בשחיתות צריך להתנהל גם בזירה הציבורית והחינוכית והתקשורתית. אין להותיר את העיסוק במאבק בשחיתות רק לזירה המשפטית.
- שיפור התשתית הנורמטיבית - לשם שיפור והעשרה של "כלי העבודה" של גורמי האכיפה ולשם סגירת פרצות בחקיקה, בנהלים ובהנחיות [ספסור בכוח השפעה; חוק נתוני תקשורת, חוק שיחוד פקידי שלטון זרים; נ"ע במכרזים ציבוריים; ניסוח מחדש של עבירת הפרת האמונים].
- המאבק בשחיתות בשנים האחרונות התנהל מיקוד כאמור בתופעות היסוד של השחיתות השלטונית בישראל בהתאם לעקרונות האמורים
ואכן היו לנו בתקופה זו הישגים לא מבוטלים.
בשנים האחרונות נפתחו יותר חקירות, הוגשו יותר כתבי אישום והושגו יותר הרשעות, מכל תקופה בעבר, בתיקי אנשי ציבור. בתקופה זו לא היו זיכויים בתיקי אישי ציבור. פעילות זו יצרה הרתעה במסדרונות השלטון!
בנוסף, הנושא של המאבק בשחיתות הפך לנושא מרכזי על סדר היום הציבורי, ולכך חשיבות רבה להמשך המאבק ולהצלחתו.
והערת סיום: במאבק נגד השחיתות השלטונית יש חשיבות רבה לשאלה, האם רשויות אכיפת החוק זוכות "לרוח גבית", לתמיכה וגיבוי - מצד גורמי השלטון הרלוונטיים ומצד הציבור והתקשורת, או להיפך.
לצערי אנו רואים בשנים האחרונות גם לא מעט ניסיונות, שיטתיים ומכוונים, של גורמים שונים לפגיעה במערכות אכיפת החוק ולהחלשתן. זה לא עומד בסתירה כמובן לחובתה של המערכת לבחון את עצמה, לתקן ליקויים, להפיק לקחים, ולהתמודד באומץ עם תקלות וכשלים.
