אחד מעקרונות היסוד של שיטת המשפט בישראל הוא עקרון סופיות הדיון, מכוחו נגזר הכלל של "מעשה בית דין" בהליך האזרחי. עקרון זה מבוסס על האינטרס הציבורי שלהתדיינות יהא סוף, ומתוך מטרה שעניין שנדון והוכרע על-ידי ערכאה שיפוטית, לא ידון שוב בפני אותה ערכאה. זאת בשביל להפחית ככל האפשר את הנזק שנגרם לצדדים האחרים, שמוצאים עצמם נגררים במשך זמן רב לערכאות ומכלים אגב כך את זמנם, מרצם והונם.
עם זאת, ביחס לגופים תכנוניים, קבעה ההלכה הפסוקה, שככלל עיקרון סופיות הדיון אינו חל על החלטות של מוסדות התכנון. זאת כדי לאפשר להם מרחב שיקול דעת בסוגיות תכנוניות, מבלי שיהיו קשורים להחלטותיהם הקודמות יתר על המידה, ובהינתן מעמדם כרשויות מינהליות המחויבות לשקוד על הגשמת מטרות הנעוצות בטובת הכלל. במילים אחרות: ההחלטה של גופי התכנון אינה צריכה להיות נוקשה כפסק דין סופי. היא צריכה מידה של גמישות, שתאפשר להתאים אותה מעת לעת לצרכים העובדתיים, החברתיים, הכלכליים וליתר הנסיבות המשתנות.
למרבה הצער, גמישות זו הובילה לעיתים למצבים שבהם החלטות שונו או התהפכו באופן שרירותי, ללא הנמקה או שינוי נסיבות. יתרה מזו: הפררוגטיבה של רשויות התכנון לשוב ולעיין מחדש בהחלטותיהן בכל עת, ללא נימוק ממשי הנראה לעין, מביאה לעיתים לפגיעה בערך היציבות ובאינטרס ההסתמכות של הפרט.
לאור זאת, בחלק מהמקרים צמצמה הפסיקה את האפשרות של מוסדות התכנון לעיין מחדש בהחלטותיהן ולהופכן כדבר שבשגרה. נקבע שהדבר יתאפשר רק לאחר שהרשות בחנה בכובד ראש את המצב החדש, והעריכה אם התקיימו נסיבות חריגות המחייבות מתן פתרון שונה למצב ואם מתקיים באותו מקרה אינטרס ציבורי מובהק הגובר על כל אינטרס צר יותר של הפרט או חוג אזרחים מסוים (ראו למשל: ע"א 196/90).
חובת הנמקה מוגברת
למרות זאת, בחלק מהמקרים נכונה הייתה הפסיקה להכיר בהחלטת הרשות לשוב ולהעריך הערכה חדשה, גם ללא שינוי נסיבות (בשים לב לאמירות שצוינו בין היתר בבג"ץ 9717/03). לאחרונה ניתנו מספר פסקי דין והחלטות, אשר חידדו את השיקולים והכללים שעל רשות התכנון לבחון עת מבקשת היא לשנות או לעיין מחדש בהחלטה קודמת.
כך למשל, בערר 535/14 נדונה בקשה להיתר להוספת ממ"ד (תוך הקלה) ותוספת בנייה ליחידה קיימת וכן להוספת יח"ד במגרש. בקשה זו נדונה ואושרה על-ידי הוועדה המקומית בנובמבר 2014, אך כעבור חודשיים היא החליטה להכניס שינוי בתוצאה מהתנגדות של בעלי מגרש שכן. ועדת הערר ציינה, שיש להשתמש במשורה בזכות לשנות את ההחלטה, וכנגזרת מכך - מוטלת חובת הנמקה מוגברת על הרשות המבקשת לקיים דיון חוזר בהחלטתה. לאור העובדה שהוועדה המקומית לא הציגה נסיבות חריגות המצדיקות קיומו של דיון חוזר ולא נימקה את החלטתה בעניין, ועדת הערר החליטה לבטל את החלטתה המאוחרת.
מקרה נוסף, נדון במסגרת עת"מ 49288-05-14, שם הגישו העותרים בשנת 2009 בקשה להיתר לתוספת שלוש קומות מגורים וקומה חלקית מעל מבנה מסחרי קיים. לאחר מספר דיונים החליטה הוועדה המקומית לאשר את הבקשה להיתר, בכפוף למספר תנאים. אולם בדיקה מחודשת העלתה שאישור זה ניתן בטעות, שכן על המקרקעין ניצבו שני מבנים, מבנה מסחר ומבנה מאפייה, בבעלות שונה ומבנה המסחר "שאב" אליו את כל זכויות הבנייה הלא-מנוצלות. באותו דיון חוזר, הובאה לפני הוועדה המקומית בקשה סותרת של העותרים לקדם הליכי
תמ"א 38 על המקרקעין.
בנסיבות אלה, ראתה הוועדה המקומית לנכון לבחון מחדש מבחינה תכנונית את החלטתה לאישור ההקלה ליחידת דיור שביעית, תוך התייחסות לכך שהמקרקעין אינם מאפשרים פתרונות חניה, ותוך בחינת היבטי התנועה ברחוב והצורך בשימור אופיו בדרך של צמצום העמסת בנייה על גבי מבנים ותיקים ייחודיים שבו. לאחר בחינת שיקולים אלה, החליטה הוועדה המקומית לבטל את האישור השני שנתנה לעותרים, מבלי שנתנה להם הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיהם.
איזון בין שיקולים שונים
בית המשפט דן בשתי ההחלטות וקבע, כי רשות מינהלית יכולה לחזור בה מטעותה, אולם במקרה זה יהא עליה לאזן בין השיקולים השונים העומדים על הפרק. בית המשפט אמר:
"בשקילת יכולתה של הרשות לחזור בה מטעותה יש לאזן בין שיקולים שונים העומדים על הפרק, וכל מקרה ייבחן על-פי נסיבותיו. כך יש להבחין בין טעות שנגרמה באשמת הרשות לבין טעות שנגרמה באשמת האזרח. טעות שנגרמה באשמת הרשות ניתנת אף היא לתיקון, אך לשם כך נדרש אינטרס ציבורי מיוחד המצדיק זאת. כמו-כן יש להבחין בין טעות הנופלת במסגרת הסמכות של הרשות לבין טעות הגורמת לתוצאה בלתי חוקית או מנוגדת לסמכותה של הרשות.
"הבחנה נוספת שנעשתה בפסיקה לגבי חזרה מטעות על-ידי הרשות היא ההבחנה בין טעויות שבשיקול הדעת לבין טעויות טכניות. לגבי אלה הראשונות תהיה הרשות בדרך כלל קשורה בהחלטתה, בעוד שלגבי האחרונות תוכל הרשות בדרך כלל לחזור בה מהחלטתה. בנוסף, יש לבחון את אינטרס הפרט בסופיות ההחלטה המינהלית, את מידת ההסתמכות שלו עליה, והאם שינה מצבו לרעה עקב ההחלטה או שנגרם או עלול להיגרם לו נזק בעקבות שינויה. מנגד יש לבחון את מהותו של האינטרס הציבורי אותו מבקשים לקדם".
מטעמים אלה קבע בית המשפט, כי החלטת הוועדה המקומית לשינוי האישור הראשון ניתנה כדין, לאחר שינוי הנסיבות. בהמשך, בדונו בהחלטת הוועדה המקומית לבטל את האישור השני, קבע בית המשפט, שביטול החלטה יכול להיעשות רק לאחר שהרשות המינהלית נתנה לאותו אדם הזדמנות נאותה להשמיע בפניה את טענותיו. במקרה הנדון היה מקום לערוך שימוע בכתב, ובית המשפט הורה לוועדה המקומית לקיימו ולאחר מכן לשוב ולהחליט.
לנמק ולהבהיר היטב
בימים אלה ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה במסגרת עתמ 63761-10-15. באותו מקרה נמנעה הוועדה המקומית מלדון בבקשה להיתר בנייה, שמטרתה היא שיפור נגישות ושיפור הנכס לטובת פגועי נפש ולרווחתם בהתאמת הנגישות להוראות הדין, ולפיכך הוגש ערר. בין לבין, קיימה מליאת הוועדה המקומית דיון בבקשה להיתר ובהתנגדויות הרבות שהוגשו לה, כאשר בתום הדיון הוחלט לאשר את ההיתר בתנאים.
לאחר זימון לוועדת הערר, ביקש יו"ר הוועדה המקומית לקיים דיון חוזר בבקשה, "נוכח ריבוי כמות המתנגדים לבקשה". על החלטה זו הוגשה העתירה, ובית המשפט קבע: "שורת ההיגיון והצדק מחייבת שאכן עיון מחדש בהחלטה ייעשה במשורה, בכובד ראש ובמקרים בהם חל שינוי נסיבות, וזאת על-מנת להגן כאמור על אינטרס ההסתמכות הלגיטימי של הפרט וציפייתו הסבירה כי החלטת הרשות המינהלית בעניינו היא סופית, ואף כדי למנוע החלטות שרירותיות והשפעה זרה".
בית המשפט המשיך והדגיש: "גם באותם מקרים בודדים בהם נכונה הייתה הפסיקה להכיר בהחלטת הרשות לשוב ולהעריך הערכה חדשה את הנסיבות הקיימות (בלא שינוי נסיבות) חרף הפגיעה באינטרס ההסתמכות של הפרט ובערך היציבות, היה על הרשות לנמק ולהבהיר הבהר היטב מדוע נדרשה היא להערכה מחודשת. עוד יוזכר, כי החלטה של רשות מינהלית לשנות או לעיין מחדש בהחלטה קודמת כפופה היא לעקרונות הסבירות של שיקול הדעת המינהלי".
בית המשפט קבע, שהחלטת יו"ר הוועדה לקיים דיון מחדש נעשתה בלא נימוק כבד משקל כנדרש. הנימוק "ריבוי כמות המתנגדים לבקשה" לא יכול לעמוד כשלעצמו. יש להעדיף במקרה זה את אינטרס ההסתמכות הלגיטימי של העותרות ואת ערך היציבות, על פני האינטרס הציבורי שממילא לא הובהר מהו. בית המשפט סיכם, כי מתן לגיטימציה לרשויות התכנון לשוב ולעיין מחדש בהחלטותיהן בכל עת, ללא כל נימוק ממשי הנראה לעין, עלול להביא - מעבר לפגיעה בערך היציבות ובאינטרס ההסתמכות של הפרט - גם להתנהלות שרירותית וזרה שאינה מתיישבת עם כללי מינהל תקין.
לנו לא נותר אלא לחזור על המשפט הידוע "סוף מעשה במחשבה תחילה" ולציין שהדברים נכונים ביחס לכל החלטותיהם של מוסדות התכנון, להן משמעות רבה על כלל הציבור. רצוי שהרשות שמקבלת החלטה לא תחשוב, כי תוכל בכל עת לשנותה אלא יהא עליה לבחנה כראוי ובשום שכל.
