שיכון מזורז לרבים - בדרך הנכונה

בסיס קיים להצלחה, בסיוע התאמות והשלמות ביום 13.8.2012 עלה באתר News1 מאמר של כותב שורות אלה, נושא הכותרת "שיכון מזורז לרבים - כמציאות קרובה", ובעקבותיו - לקראת הבחירות האחרונות ועל-רקע העדר צעדים רשותיים של ממש - מאמר שני באתר (מרס 2015):"דיור ומחיה בכבוד לאמנה רב-מפלגתית". גם אם אמנה מפלגתית לא נחתמה זכינו בעקבות אותן בחירות אף ביותר מכך: סמכויות רחבות-היקף, לפתרון מצוקת-הדיור הלאומית, רוכזו בידי שר האוצר (עם שר הבינוי והשיכון כעזר לצדו), בוצעו שינויים מערכתיים משמעותיים ונחקק "חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014", שהורחב בתיקוני-חוק; צווים לא מעטים, שכבר הוצאו מכוח החוק לגבי מתחמים שונים ברחבי הארץ מרחיבים את התשתית המשפטית והארגונית המאפשרת צעדים ממשיים ומהירים בשטחי-הבנייה המיועדים. כבר באלה יש משום בסיס רציני לקידום פתרונות, אשר עיכובם הממושך מדי יצר אתגר לאומי קשה ומורכב במיוחד: הן כשלעצמו, והן משום התרבותם המתמדת של נצרכים והתרחבותם הנמשכת של צרכים כנובע מטבע הדברים, עם גידול האוכלוסין המבורך. המאמץ המכופל נדרש ויידרש לא רק בעבור "ים" הנצרכים מהעבר, אלא גם מול "גלי" המתווספים אליו בהתמדה. מבין נושאי-המשנה שהועלו במאמר הנ"ל מ-2012, יש לשבח את תחילת ביצוען של משימות, העולות מחלק מכותרות-המשנה שם, ואלו הן: "קרקע 'זועקת' לבנייה: מקרקעי הלאום למען הלאום"; "רשויות-התכנון גורם תורם ולא זירת-מאבק"; פיתוח משלים וקישורי תחבורה תוך ניצול הקיים"; "מעורבות רשויות מקומיות - לצורכי בני-היישוב". עם זאת, נותרו עדיין נושאי-משנה לבחינה ולמימוש, כפי שיפורט להלן, ועליהם עוד ניתן להוסיף. הד למאמר, אשר הושמע ביוזמת הח"מ במפגש במשרד השיכון, נבלם אז עקב ההמתנה המאולצת וחסרת-התוצאות להצעת "מע"מ אפס" של שר-האוצר דאז (אגב: רעיון שתחילתו במשרד-השיכון עצמו); ברם, ההיערכות הנמרצת ורבת-הסיכויים, שנתגבשה בתקופה האחרונה, וצעדי-התנופה הראשונים שכבר החלו - מוכיחים וממחישים את קיומו של בסיס להצלחה הדרגתית, המותיר פתח להתאמות ולהשלמות. אמנם, לא מעט נכתב בעיתונות על תוצאות בלתי-מספקות למאמצים ולצעדים שנעשו עד כה ע"י הרשויות; אך ניתוח של מכלול הגורמים והנסיבות בנושא המורכב, עשוי להסביר ולהציג את המצב הקיים כמצב-ביניים התחלתי, ולהצביע (עם הביקורת) לא רק על צרכים נוספים של התאמה וייעול, אלא גם על דרכים להשגתם. בהקשר: משרד הבינוי והשיכון אמור להבהיר לעצמו ולציבור כי תנופת התכנון-הארגון-והביצוע נמצאת עדיין בשלב הבינוי, וכי שינוי בשוק הנדל"ן צפוי עם התקדמות האיכלוסים בשלב השיכון. עליית מחירים למרות הגברת שיווקים - סיבתה וזמניותה ציבור הצרכנים של יחידות-דיור כולל ציבורי-משנה, ובהם: נזקקים לדירה ראשונה; משפרים של מצב-דיור קיים; משקיעים בנכסים יציבים (להבטחת ערך כספם וליצירת רווח). לנזקקים ולמשפרי-הדיור צורך אישי-חיוני למגורים, כהתמודדות במצוקת-הדיור הארצית הקיימת; אך גם המשקיעים רואים בעניינם צורך, אף אם בדרגה שונה. הצרכן המצוי משלשת סוגי צרכנים אלה מתנהל, אפוא, לפי תכתיב-ההתנהגות הישראלי האופייני: "לא לצאת פראייר", במיוחד לא בעיני עצמו. יחד עם אלה, וכסוג נוסף המשפיע על שוק הנדל"ן ועל מחירי-הדיור, עומדות חברות-בנייה הפועלות בהיקף רחב ובתכנון רב-שנתי, המצריכים הבטחת מלאי קרקעות מתאים - באופן שוטף. על המדינה (הממשלה והכנסת) להתחשב בצרכים ובכוחות-ההשפעה של כל הנזכרים לעיל, ולדאוג לצרכיו של כל ציבור-משנה ( לפחות בהתחשבות "מדורגת" או יחסית), תוך מודעות להשפעה של שתי שכבות-הצרכנים החזקות ביותר: משפרי-הדיור והמשקיעים, על מספרם הרב (גם יחסית לנזקקים) ויכולותיהם הכספיות. שיווק קרקעות-לאום רק (או בעיקר) לצרכי נזקקי-הדיור, כפי שנעשה בתקופה האחרונה, פירושו צמצום חד וקשה מדי של קרקעות-לבנייה לצרכי משפרי-דיור ולצרכי משקיעים. גם מחיריהן של קרקעות בבעלות פרטית עלו ויעלו, עקב כך. אף צמצום זמני בהיצע קרקעי לתחומי-ביקוש רבי-השפעה, יביא כאן לתגובות של עליית מחירים מהירה, עקב הרגישות הקיימת בצד כוח-הקנייה. עם הראייה הכוללת, הנדרשת תמיד, יש להתייחס בנפרד לצרכיו של כל אחד מציבורי-המשנה ולמשקלם הראוי (המוחלט והיחסי). מצד המדינה מתחייבות, אפוא, לפחות הצהרות מוסמכות ומפורטות, מדי פעם, בדבר הדאגה הנמשכת לכל שכבות-הצרכנים של קרקעות ויחידות-דיור בשוק הקיים והעתידי; מצאי הקרקעות הכולל הקיים - יספיק גם לכך, וצעדים מעשיים חייבים, כמובן, ללוות את הצהרת-הכוונות. הרגעת הציבור, גם אם באופן הדרגתי, חיונית לצמצום רגישותו ולהגברת האמון מצדו, הן בתוכניות הממשלתיות בתחום והן בקצב ביצוען. אם המאמץ הממוקד והמוגבר לשיווק קרקעות-לאום למען נזקקי-דיור זכאים, הביא דווקא לעליית מחירים בשוק הנדל"נ בכללו, בצד הקלת-מה לחלק מהנזקקים - אין לראות בכך סימן שלילי בדרך הנכונה המסתמנת, אלא איתות לצורך בהתאמות ובהשלמות. בנוסף יש לזכור, כי קיימת תחרות בין ציבורי-המשנה הנזכרים, גם בתחום המשמעותי של ביצוע-הבנייה-למגורים, הנתון בשלב הנוכחי - בידי גורמים פרטיים, ובעיקר בידי חברות-בנייה גדולות וקבלנים "גדולים" ומנוסים. ככל המסתמן, נרתעים רבים מאלה מלהתגייס לפרויקטים של בנייה בעבור נזקקי דיור ראשון, בעיקר משום פוטנציאל הרווח הנמוך, יחסית, וקשיי המימון, המרובים יחסית, לעומת פוטנציאל ריווח "משופר" בבניה למשפרי-דיור. ייתכן כי הממשלה, המכוונת את הצעדים בתחום כולו, תהיה חייבת, ולו מטעמים של תבונה מעשית, להציע לשיווק קרקעות ב"צמדים" - ואף ב"שלשות" או ב"אשכולות" של קטעי-שטחים - הקצאת קרקע למען משפרי-דיור תוצע במשולב עם קרקע למען נזקקי דיור ראשון, עם התחייבויות שלובות של מקבל הקרקעות לבניה. בכך אף תנוטרל, במידה ממשית, התחרות הקשה והמשמעותית על "כוחות-הבנייה" המצויים - תחרות בה בנייה לנזקקים נמצאת בעמדת-נחיתות מול הבנייה הרווחית לצרכנים האחרים. כל זאת - מבלי לשלול הקמת חברת-בנייה ממשלתית, אף בשיתוף גורמים נוספים, וכן התקשרויות בחוזים רחבי-היקף לפרויקטים מוגדרים, בהם יפעלו חברות-בנייה כקבלני-ביצוע. סיווגי-משנה - להנהגת תנאי-סיוע מדורגים ההתמודדות במציאות הקשה והמאתגרת, רבת-הצדדים, מחייבת גיוון ומורכבות של פתרונות, ובתואם לכך - ייזום ובדיקה של מיגוון הצעות-פתרון, כדי לאתר את ה"מודלים" היעילים ביותר, וכדי להתאימם ולהשלימם בהתחשב בנצרכים ובצרכים, עם ביצועים לפי האפשרויות. לפיכך, יש לגבש, לסווג ולהתאים מודלים מדורגים של בנייה-למגורים, עם תנאי השתכנות שונים, במסגרת העידוד הממשלתי - לאזורי הביקוש (בשתי דרגות לפחות) ובנפרד לאזורי הפיתוח (ב-3 דרגות לפחות). גיוון והדרגתיות בסיווג יוכלו להתבטא לא רק לפי מרכיב הקרקע, אלא גם במישור המימון; למשל: תשלומים על-חשבון מצד המשתכן, כתשלומים בסיסיים מידיים וכתשלומי-השלמה פרוסים - ייקבעו גם לפי ההון העצמי שיגייס המשתכן. אפשרות נוספת, כדוגמה: כל תשלום ע"ח הזכויות בנכס ישוריין לזכות המשלם, בשערוך המתאים - להחזר כנגד פינוי (בניכוי הוצאות מוגדרות), אם יפנה את הדירה מרצון או עקב כורח. כך גם בסיווג הסדרי-רכישת-הזכויות - לבחירת המשתכן, ככל שיעמוד בתנאי-היסוד שיידרשו לזכאותו: 1) חכירה-לדורות; 2) מכר-שכירות; 3) מעין-דמי-מפתח; וככל המפורט לגביהם להלן. הסדרים מגוונים וגמישים - על בסיס חקיקה קיימת החקיקה הקיימת בתחומי מקרקעין ודיור, מאפשרת פתרונות גמישים גם מול אתגרי המציאות הקיימת ואף לטווח ארוך; ביניהם: (א) "אשראי קרקעי" לנזקקים על-פי הגדרת "בעלות" ב"חוק המקרקעין, תשכ"ט-1969", על מהותה והיקפה - כל בנייה "מצטרפת" לקניין הבעלים הרשום של הקרקע, וכחלק מהבעלות; זאת - בכפוף להסכמה היוצרת זכויות-משנה במקרקעין: "משכנתה", "זיקת-הנאה", "זכות-קדימה", ולענייננו במיוחד - "שכירות", עם "חכירה" ו"חכירה-לדורות", אשר לפי החוק הנ"ל מאפשרות גמישות רבה ביצירת הסדרים: לגבי חלוקת הזכויות בקרקע, לגבי הקמת מבנים עליה ולגבי ניצולם. השלכה משמעותית נובעת מתחולתה של זכות ה"בעלות" בקרקע גם על כל בנייה והשבחה בקרקע, כל עוד לא הוקנתה לבעלי זכויות אחרות כחוכרים או בעלי-משכנתאות. "בעלות" על קרקע-לאום מזכה, אפוא, את בעליה ("רשות הפיתוח" או קק"ל) גם בשליטה על כל הנבנה על הקרקע - שליטה-מכוח-בעלות, שאיננה פחותה מביטחון-מכוח-משכנתה! מכאן נגזרת אפשרות של מתן "אשראי קרקעי" (כמוצע במאמרי הח"מ מ-2012 ו-2015): ערכו המחושב של מרכיב הקרקע בדירות הבניין שייבנה עליה, יתווה את החלוקה הפנימית שבין הרוכש ובעלת-הקרקע ("רשות הפיתוח" או קק"ל), במסגרת חכירה-לדורות שתובטח לרוכש-המשתכן ; למשל: 25% ערך-קרקע יותירו לרוכש 75% מהקניין בדירת-השתכנותו, והוא יתחייב לפדות את היתרה בתנאים נוחים שייקבעו לו, לפי הסיווג המתאים (מתאים לזכאות המשתכן ו/או למיקום הדירה ו/או לממדיה). לזכאים המתאימים, לפי הסיווג, אף ניתן יהיה להעניק תקופת-ארכה ("גרייס") של שנות-התבססות אחדות, עד לתחילת גביית תשלומי-ההשלמה. ההמתנה המוצעת איננה בגדר מתנה מצד בעלת קרקע-הלאום: הבנייה והאיכלוס ישביחו ממשית את קרקעותיה הסמוכות (כמפורט בפרק הבא), פיצוי חלקי או מלא ניתן לשלב בתשלומי-ההשלמה שייגבו מהמשתכן, ומעל לכל - אדמת-לאום שוממה תסייע בהקלת מצוקה לאומית! (ב) הסדר גמיש, מוזל וארוך-טווח - "מעין דמי-מפתח" דיור ארוך-טווח על בסיס שכירות, נועד לציבור רחב של צרכנים בתחום-משנה זה, ובעבורו נעשו לאחרונה אף תיקוני-חקיקה מורכבים, אשר מימושם כרוך בקשיים - מעשיים ומשפטיים. כחלופה נוספת למתן אפשרויות-מגורים לנזקקים לדירה ראשונה, אשר אין ביכולתם לגייס הון עצמי של ממש, ואשר מחיר-דירה דהיום הוא יעד מרתיע ואף מייאש, מבחינתם - מוצעת הסתייעות בחקיקה המסדירה זכויות של דיירות-ארוכת-טווח, עם שריון זכויות הדייר לתשלום בסיסי כנגד פינוי הנכס: "חוק הגנת הדייר (נוסח משולב), תשל"ב-1972", עם פרקי "דמי-מפתח" שבו. מודל ישן זה ראוי לחידוש דווקא כיום: הסדר של "מעין-דמי-מפתח" עשוי לתרום, בין היתר, את אפשרות פדיונו המובטח של סכום-הבסיס, המופחת במיוחד, אשר ישולם ע"י המשתכן בהסדר זה - בין בהחזר מתאים כנגד פינוי, ובין בהעברה-הסבה של הסכום כתשלום על-חשבון השתכנות בדירה אחרת במסגרת הסדר ארצי שיונהג לזכאים בסוג זה. (ג) "שכירות רוכשת" כאופציה למשתכן הסדר "מעין-דמי-מפתח" עשוי לשמש בסיס גם להסדר משודרג: הוספת אופציה לדייר-המשתכן - לרכוש זכויות של "חכירה-לדורות" בדירה, על דרך של מכר-שכירות, בה ניזקפים תשלומי-שכירות של הדייר - כולם או חלקם - כתשלומים ע"ח רכישת-זכויות בנכס עצמו: להלכה ולמעשה - "שכירות רוכשת". שיווק לדיור ביישוב - תוך ניצול השפעתו המשביחה רחבת-ההיקף (א) ניצול ההשבחה במעגליה הרחבים: במיגוון הצעדים האפשריים בנושא, מתבקש ניצול מירבי מושכל של פוטנציאל ההשבחה, השלוב בשטח-קרקע ריק, המשווק כדי להיבנות ולהתאכלס במועד קרוב, באשר פעולות אלה מביאות להשבחתם של שטחים סמוכים, לסוגיהם (כולל קרקעות פרטיות, ככל שישנן בסביבה). לאחרונה מסתמן, כי ההשפעה המשביחה פועלת בהיקף-שטחים נרחב למדי, אף בהיקף יישובי או אזורי: ביישובים בהם שווקה קרקע-לאום לבנייה-למגורים, עולים מחירי הנדל"נ. ברם, בכך אין אלא כדי לאשר את האמורים לעיל - בפרק זה ובקודמו: בהתייקרות מקומית כזו אין כדי לרפות את ידי "העושים במלאכה", אלא שוב - איתות לצורך בהתאמות ובהשלמות. בין אלה, למשל: הפניית היטלי-השבחה ומס-שבח-מקרקעין, ששולמו בהקשר לאזור נתון - לטובת השקעות-פיתוח בקרקעות, שבנייתן ואיכלוסן יצר או ייצור את ההשבחה באזור המדובר; זאת - לפחות בשיעור החלקי המתאים מתוך כלל השבח, הניתן להערכה ולחישוב. בהקשר זה: חובת המדינה (כגובת מיסי-מקרקעין) וחובת ועדות-התכנון-והבניה (כגובות היטלי-השבחה) - לתרום לאותם מאמצי הבנייה והאיכלוס באזור, אשר הביאו ליצירת השבח וההשבחה שבבסיס תשלומי-החובה ששולמו להן. ההצדקה למוצע אינה חדשה - תקדים לכך בייעוד אחוזים לטובת הגורמים המקומיים, מתוך חלף-ההיטל לעניין סעיף 21 של התוספת השלישית ב"חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965". (ב) השבחת חלק בלתי-משווק ממתחם הקרקע-לבנייה בכל מתחם המשווק ע"י הרשויות, ניתן (ואף מומלץ) להשאיר חלק בלתי-משווק ליד החלק לניצול מיידי; זאת, לא רק ליצירת מאגר רזרבי של קרקע מושבחת, אלא גם כרזרבה לצרכי-פיתוח בחלקו המשווק של המתחם: בין כקרקע לניצול ישיר בעבור ציבור המשתכנים במתחם, בין כתמורה לרשות המקומית או למבצעי-פיתוח במתחם-השיכון וסביבתו. (ג) השבחה בנוסח תמ"א/38 - כבר בבניית בתי-הדירות! במאמר מ-2012 הוצע לאפשר לקבלנים להוסיף קומות עליונות לשיווק "חופשי", תמורת בנייה בעבור המדינה בקומה/ות התחתונה/ות - דירות שיופנו ע"י המדינה לזכאים, בשכירות או במכירה מוזלת. תמורה אחרת מצד הקבלנים - בניית מבני-ציבור או ביצוע פיתוח באתר או לידו. הדבר דומה להסדרי תמ"א 38 (לרבות פינוי-בינוי), אך ה"שדרוג" מיושם כבר בשלב הטרומי של הקמת-הבניין (ללא צורך בפינוי דיירים או בהטרדתם )! מחקר ופיתוח ( מו"פ ) בישראל - גם בתחום הבנייה הישגים ברמה עולמית הושגו בישראל בעזרת מחקר ופיתוח, בתחומים בהם נאלצה להתמודד בצרכים ובקשיים מיוחדים - כגון בתעשיה צבאית-ביטחונית, בחקלאות מודרנית ובהתפלת-מים. צורך לאומי נוצר כעת בתחום הבנייה-למגורים, ויש להסתייע לגביו גם במחקר ופיתוח: לייעול וזירוז ההקמה, להוזלת הבנייה ומרכיביה, לפיתוח חמרים ואמצעי-עזר, לשיפור עמידות מבנים בפני זעזועים, להגברת איכות הבידוד של קירותיהם החיצוניים (מפני רעש, רטיבות, חום וקור), להקלת שינויים פנימיים, וכיו"ב. "משרד התעשיה והמסחר" מימן בעבר לימודי-חינם (ובתוספת "מילגת-קיום"!) לממשיכים לתואר שני במסלול של כימיה אורגנית, בתחום התעשייתי המועדף (אותה עת) של סיבים ומוצרי-יער. מדוע לא יאומץ מודל דומה ע"י המשרד האחראי לנושאי הבנייה!? והרי חדשנות ישראלית מעודדת כבר באה לידי ביטוי בשטח, בבנייה מהירה ואיכותית (מיקום של דוגמה - במאמרי מ-2012, בפרק "בנייה מהירה וזולה - ביצועים מוכחים")!. המוצע לעיל אמור במשנה-תוקף, עקב ההיקף וטווח-הזמן הצפויים להתמודדות בצרכים הלאומיים בנושא, המתוכננים כבר כעת ליותר מעשור. פתיחות לרעיונות חדשים - קיימים ועתידיים בכל האמורים לעיל אין כדי למצות, אף לא את ההצעות הקיימות; הצעות חדשות יועלו בוודאי בעתיד, גם לאור הניסיון שיצטבר והמציאות שתתברר. כדוגמה לקיים, מוסבת תשומת-הלב לשני המאמרים הקודמים, הנזכרים בראש מאמר זה, הכוללים - בין היתר - הצעה לגיוס כוח-עבודה מחו"ל ( כולל מסין ), תוך הגדרה מפורטת של גבולות-אזור להעסקתם (שפלת-החוף, הנגב, הגליל וכו'), ובכך להימנע מהצורך לפרש היכן לא יועסקו (דבר המעכב עדיין את ההתקשרויות, מטעמים פוליטיים של יחסי-חוץ). הצעה אחרת עולה מהפרק "בנייה מרוכזת לקשישים - תוספת זולה לשוק הדיור" במאמר 2012: מול כל דירה חדשה לבני "גיל-הזהב", בהיקפה הצנוע - תשתחרר לשוק-הדיור (למכירה או להשכרה) דירה גדולה בהרבה. כדוגמה להצעה חדשה: ככל שערבות-מדינה, שהונהגה לאחרונה לנזקקי-דיור, תצריך חלופה או תיגבור, הרי בדומה להקמת "בנק החקלאות לישראל בע"מ" ב-1953 כחברה ממשלתית, לתמיכה בחקלאות ובחקלאים - ראוי לשקול הקמת בנק לשם קידום בנייה והשתכנות בישראל ולסיוע למשתכנים; או כחלופה: קיום מיכרז בין הבנקים לביצוע הלוואות לרוכשי-דירות נזקקים ולמקימי בנייני-מגורים, מכספים שתפקיד בידיהם המדינה למטרה זו. במאבק למען נזקקי-הדיור בישראל עוד רבה מלאכת העשייה, עם התכנון, הארגון וההתייעלות, אך בצד אלה אין לשכוח את הפתיחות המתבקשת מול גילויים של מציאות ושל התנסות, מול ביקורת עניינית ומול... רעיונות חדשים.