בדיני התכנון והבנייה קיימת היררכיה בין התוכניות, ולגבי אותה קרקע עשויות לחול מספר תוכניות מתאר. התוכניות מצויות במדרג נורמטיבי שונה, כאשר ככלל במקרה של סתירה בין התוכניות, תוכנית גבוהה במדרג תגבר על תוכנית נמוכה הימנה במדרג, אלא אם נקבע מפורשות אחרת. נפרט.
תוכנית מתאר ארצית מצויה במדרג הנורמטיבי הגבוה ביותר. תוכנית זו חלה לעיתים בהתייחס לכל שטח המדינה, וזו מוגשת לאישור הממשלה על-ידי המועצה הארצית. התוכנית קובעת בין היתר את ייעוד הקרקע ושימושה, כגון איזורי תעשיה, הפקת מחצבים, התווית דרכים ועוד. למשל:
תמ"א 38, שהיא תוכנית מתאר ארצית שמטרתה כידוע היא לחזק מבנים ישנים בפני רעידות אדמה. תוכנית זו מכילה הוראות מפורטות, ועל כן מאפשרת לוןעדה המקומית להוסיף זכויות מכוחה, וזאת בנוסף לזכויות הקיימות בתוכניות המאושרות.
תוכנית מתאר מחוזית תקבע לעיתים את הפרטים הדרושים לביצוע תוכנית מתאר ארצית, ובכלל זאת כל דבר שיש לו חשיבות כללית למחוז. הוועדה לתכנון ולבנייה תקבע בתוכנית זו הוראות לכל דבר שעשוי להיות רלוונטי לתוכנית מתאר מקומית, תוך ראייה מרחבית של המחוז הספציפי בו היא חלה.
תוכנית מתאר מקומית כוללת התייחסות לתיחום של שטחים, הוראות בנייה, מגבלות בנייה ומאפיינים נוספים של התכנון העירוני. תוכנית המתאר המקומית נגזרת מתוכנית המתאר המחוזית ומתוכנית המתאר הארצית ואינה יכולה לסתור את התוכניות בדרג שמעליה. לדוגמה: כשתוכנית מחוזית קובעת היכן יוקם אזור מגורים, אזי התוכנית המקומית תקבע ברמת הפשטה מפורטת יותר אלו מבנים יוקמו באזור זה והיכן.
במסגרת תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה נערכו ביזור סמכויות וחלוקה מחדש של סמכויות התכנון בין הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות, כאשר הוגדלו סמכויותיהן של האחרונות, וזאת על-מנת לזרז מתן היתרי בנייה. כחלק מהתיקון נוצרו תוכניות כוללניות, שמכוחן תוכל ועדה "מקומית עצמאית" לקבל סמכויות תכנון נרחבות מאלו הקיימות לוועדה מקומית "רגילה" ולקדם תוכניות מתאר מקומיות ומפורטות ללא היזקקות לאישור הוועדה המחוזית. תוכנית כוללנית מטרתה להתוות מדיניות וכיווני פיתוח עתידיים לטווח של עשרות השנים הבאות (כדוגמת תוכנית תא/5000 בת"א, תוכנית רע/3000 ברעננה, תוכנית רצ/2030 בראשון לציון תוכנית חד/2020 בחדרה ועוד).
בתוכנית זו קיים לעיתים אי-ודאות לגבי היקף זכויות הבנייה הניתנות לניצול בכל מגרש ומגרש. לרוב תוכנית זו קובעת קו תכנוני והנחיות להכנת תוכניות מפורטות, המצויות במדרג הנורמטיבי הנמוך ביותר, שמכוחן בדרך כלל ניתן יהיה להנפיק היתרי בנייה, אולם כל תוכנית מתאר וקביעותיה. בעוד שיש ערים שקובעות בתוכניות המתאר הוראות כלליות, יש ערים בהן תוכניות המתאר יורדות לרמת פירוט גבוהה יחסית בהתחשב בכך שמדובר בתוכנית מתאר כוללנית.
החלטה של ועדת ערר מחוז חיפה שניתנה לאחרונה (ערר 308/17) ערערה מעט להבנתנו היררכיה זו, כאשר קבעה בין היתר, כי הוראות תוכנית כוללנית יגברו על הוראות תמ"א 38 (שהיא במעמד של תוכנית מתאר ארצית). הערר הוגש על החלטת הוועדה המקומית פרדס חנה כרכור, בה ניתן היתר לפי תמ"א 38 להריסת מבנה בן קומה אחת והקמת מבנה בן שמונה קומות ובו 17 יחידות דיור על מגרש בשטח של דונם, מכוח זכויות על-פי תוכניות מפורטות מאושרות, תמריצי תמ"א 38 והקלות.
על-פי תוכנית המתאר הכוללנית לפרדס חנה כרכור, שנכנסה לתוקף באוגוסט 2017, על מגרש זה ניתן להקים מבנים בני עד קומות, בצפיפות של שמונה יחידות דיור לדונם. כלומר, המבנה המבוקש גבוה בשתי קומות והצפיפות כפולה מזו שאושרה בתוכנית המתאר הכוללנית.
ועדת הערר עסקה ביחס שבין תמ"א 38 ובין תוכנית מתאר כוללנית. היא הזכירה, כי הזכויות מכוח תמ"א 38 אינן זכויות "מוקנות", אלא שהן נתונות לשיקול דעת הוועדה המקומית, הגם ששיקול דעת זה הורחב במסגרת תיקון 3א' ובוטל הצורך בטעמים מיוחדים לדחיית בקשה להיתר:
"ועדה מקומית שבתחומה אושרה לאחרונה ממש תוכנית מתאר כוללנית עדכנית, אינה יכולה להתעלם לחלוטין מהוראותיה גם אם הבקשה שבפניה הוגשה מכוח תמ"א 38... מקום שוועדה מקומית כפופה בהכנת תוכניות מפורטות להוראותיה של תוכנית מתאר כוללנית, היא אינה יכולה להתעלם לחלוטין מהוראות תוכנית המתאר, בבואה לאשר בקשה להיתר מכוח תמ"א 38 ועליה לבחון גם בקשות מכוח תמ"א 38 לאור הוראות התוכנית והמגמות התכנוניות העולות ממנה.
"...אין אנו מצפים לראות החלה מלאה של ההוראות שנקבעו בתוכנית המתאר הכוללנית ביחס להכנת תוכניות מפורטות על בקשות להיתר מכוח תמ"א 38. עם זאת, אנו מצפים שהוועדה המקומית תידרש לראייה התכנונית הכוללת העולה מהוראות התוכנית הכוללנית, ותוודא שאין בבקשה להיתר שבפניה חריגה משמעותית מכל מה שהמתכנן ביקש להנחיל בתוכנית הכוללנית, תוך הפיכת התוכנית הכוללנית לאות מתה. הדברים נכונים במיוחד מקום שבו מדובר בתוכנית מתאר כוללנית עדכנית שאושרה לאחרונה ממש".
ועדת הערר הדגישה, כי ועדה מקומית שבתחומה אושרה לאחרונה תוכנית כוללנית, איננה יכולה להתעלם מהוראותיה גם כאשר הבקשה הוגשה מכוח תמ"א 38, שגבוהה ממנה בהיררכיה.
אם כן, הבעייתיות צפה ועולה כאשר הזכויות מכוח תמ"א 38 אינן זכויות מוקנות אלא מותנות בשיקול דעת הרשות, אף שברירת המחדל היא לאשר את הזכויות. אולם, כאשר קיים שיקול דעת רחב, הוודאות הולכת ונעלמת. אנו סבורים, כי נכון קבעה ועדת הערר באומרה, כי יש להסתכל על התוכנית הכוללנית בהיותה קונקרטית יותר על-אף עליונותה של התמ"א, בוודאי כזו שאושרה ממש לאחרונה. לצד זאת נראה, כי מבחן התוכנית הגוברת איננו חזות הכל. על-אף ההיררכיה הקיימת בין התוכניות, יש לצקת תוכן בכל מקרה על-פי נסיבותיו. כאשר יש צורך לתת ביטוי לתוכנית בהיררכיה נמוכה יותר, יש למצוא את האיזון הנכון ולהגיע לפתרון יצירתי כפי שהשכילה ועדת הערר לעשות.
עם זאת, דוגמה זו מעידה על חולשתה של תמ"א 38 שהיא אומנם תוכנית ברמה הגבוהה ביותר, אולם בשורה התחתונה, נתונה להחלטות של כל רשות ורשות בפני עצמה, ורשות שאינה חפצה ביקרה, פשוט תוכל לגרום לאיונה בתחומה.
