פסילה מפוקפקת

לאחרונה הורה שר התחבורה, רא"ל (מיל.) שאול מופז, להעלות מתהומות הנשייה וליישם סעיף חוק שמעולם לא יושם במדינת ישראל והיה בחזקת "אות מתה" בספר החוקים. המדובר בסעיף 56 לפקודת התעבורה [נוסח חדש], התשכ"א-1961 (להלן: הפקודה), אשר מעניק סמכות לפקידי משרד הרישוי לפסול את רישיונו של נהג אם סבור הוא כי מדובר בנהג "פרוע ומופרע" (אכן, הגדרה מעניינת...). החלטה לפסול רישיון על-פי סעיף זה, נתונה לביקורת של שופט בית המשפט לתעבורה. עד כה סירבו בתוקף פקידי משרד הרישוי להוציא מן הכוח אל הפועל הוראות סעיף זה והסתפקו בשלילת רשיונות על-פי "שיטת הנקודות". הנושא עלה בבג"צ 1345/04 התנועה להגינות שלטונית נ' ראש הממשלה ואח' (טרם פורסם), שם טענו נציגי פרקליטות המדינה כי יש להסתפק בשיטת הנקודות, בעוד כב' השופטת ביניש (כתוארה אז) העירה בפסק הדין בנוגע לסעיף 56 כי: "יישום הסעיף והפעלתו ע"י הרשות המנהלית מעוררים בעיות מורכבות". לאחרונה החליט שר התחבורה שאול מופז, שועל קרבות ותיק ומנוסה, לצאת למאבק בתאונות הדרכים ולהחיות את הסעיף הבעייתי; במקביל למהלך ולא פחות חשוב, פרסמו אנשי משרדו הודעה לתקשורת, ממנה עלה כי המדובר בהנחיה מפורשת של שר התחבורה, ח"כ שאול מופז, לשלול "בהליך מזורז" רישיונות נהיגה של "נהגים בעייתיים" לתקופות ארוכות. כמו בכל מקרה שכזה בו מעלים מהאוב סעיף חוק "רדום", הדבר יוצר בעיות רבות ומורכבות; סוגיה כזו עולה למשל במחזה הנודע של ויליאם שייקספיר "מידה נגד מידה", שם דן בין היתר המחזאי הנודע בסוגיה מורכבת זו. בעקבות ההנחיה של מופז "נמצאו" כ-120 נהגים ש"התאימו להגדרה", והם קיבלו הודעה על הכוונה להביא פסול את רישיון הנהיגה שלהם לפרקי זמן ארוכים. הבקשות הועברו לאישור בתי המשפט לתעבורה, אולם שם לא מיהרו, ובצדק, לאשרר את הבקשות. הראשונה לדחות את בקשת המדינה הייתה שופטת בית המשפט השלום לתעבורה נצרת, כב' השופטת אילונה אריאלי [בפ"ת (נצרת) 01-08 559 מדינת ישראל נ' זיידן סיידה ואח' מיום ה-12/02/2008]. השופטת נימקה את החלטתה בעיקר על עניינים הנוגעים למשפט המנהלי, ועמדה היטב על כך שלא היה מקום לכך שמשרד התחבורה יפעיל סמכות זו באחת, ללא יצירת קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים וללא עמידה כראוי בחובת ההנמקה. לפיכך הגיע בית המשפט למסקנה כי החלטה אינה יכולה לעמוד במבחן הסבירות: "לא היה מקום להפעיל סמכות זו באחת, בטרם גיבשה הרשות קריטריונים ברורים ומדויקים להפעלת הסמכות, ובעיקרם - קביעת התנאים שבקיומם תופעל סמכות הפסילה ותקופות הפסילה בהן מדובר". הסוגיה הגיעה גם אל שולחנו של כב' השופט ד"ר אברהם טננבוים, מבית המשפט לתעבורה בירושלים; אחד השופטים המשכילים, המוכשרים והמעמיקים ביותר במגוון הנושאים בהם הוא עוסק, לפחות מבין אלה שאני באופן אישי התוודעתי אליהם. טננבוים שם נפשו בכפו, וביצע בדיקה היסטורית מעמיקה בכל הנוגע למקורותיו החקיקתיים של סעיף 56 לפקודה. כמו כן, בדק מה היו שיקולי הכנסת בחקיקת הסעיף בנוסח הנוכחי על שלל גרסותיו בעבר (מקורו בנוסח שונה ומצומצם בפקודה הבריטית). כב' השופט טננבוים עמד בפסק הדין [ב"ש 232/08 (תע' ירושלים) משרד הרישוי-משרד התחבורה נ' בראשי רונן מיום ה-17/02/2008], על כך שהבסיס המשפטי של החוק בניסוחו הנוכחי הינו בלתי ברור וקיים ספק אם הפרשנות של הרשות המנהלית לחוק האמור, הינה נכונה ומתאימה. אם לא די בזאת, הרי שכב' השופט טננבוים מדגיש שגם בהנחה שקיימת סמכות לפעול כפי שפעלה רשות הרישוי, הרי ש"", אשר עולה ממנו כי קיים מעין סוג של "מחטף".

ברם, השופט לא הסתפק בכך והטיל על המדינה הוצאות על סך 2,000 ש"חלכל נהג אשר נגדו הוגשה בקשת הפסילה.

פסק הדין עורר הדים רבים וגם את חמתו של השר מופז, אשר תקף וביקר את כב' השופט באמצעי התקשורת. נראה כי השר מופז טרם התרגל לעובדה שהוא איננו יושב עוד במטה הכללי, שם נהג להנחית פקודות שמיד בוצעו, אלא שקיים פיקוח על החלטותיו על-ידי בתי המשפט והן כפופות להוראות החוק. השופט האנגלי קוק העיר פעם לאחד ממלכי אנגליה כי "המלך אומנם אינו כפוף לאדם, אך הוא כן כפוף לאל ולחוק". כדאי שהשר מופז ידע גם את מגבלות כוחו ויכבד את החלטות בית המשפט.

עיקרון עצמאות שיקול הדעת המינהלי:

אין זה כמובן המקום לדון בכל האספקטים שעולים כאן, כמו סוגיית "הענישה הכפולה" (מדובר בנהגים שכבר נפסלו בבתי המשפט וסיימו לרצות את עונשם), חוסר ההגינות, השרירות וחוסר הסבירות במעשה המנהלי שעולים בכמה מקרים בהם אני נתקלתי, בהם נפסלו נהגים על-רקע הפעלת סעיף 56 לשנים ארוכות.

בחרתי במסגרת חיבור זה להתמקד דווקא באספקט בו לא נגעו שני פסקי הדין הנ"ל והמדובר בהתערבות הבוטה של השר מופז, אשר הביאה לדעתי לפגיעה חמורה בעיקרון עצמאות שיקול הדעת המנהלי.

בהלכת מיכלין [בג"צ 70/50 מ. מיכלין נ' שר הבריאות ואח', פ"ד (ד) 319] קבע בית המשפט העליון הלכה ברורה ומפורשת, כי אין סמכות לגורם הפוליטי הממונה, להתערב או להכריע את שיקול דעתו של הגורם המוסמך. על-פי ההלכה זו, אמור הפקיד בעל הסמכות הישירה להפעיל את שיקול דעתו ולא להיכנע לתכתיבים של השר הממונה.

כב' השופט כתב זאת בהאי לישנא: "אם חוק מעניק כוח ידוע למוסד או לרשות מיוחד ומוסר לו את הסמכות להשתמש בכוח זה לפי שיקול דעתו, הרי על המוסד או על הפקיד לפעול בהקדם לזה, ועל כל פנים אינו מחוייב להישמע להוראותיו של מישהו אחר, כי הרי החוק מוסר לו - ולא לאחרים - את הכוח לפעול לפי שיקול הדעת. להיפך, יש אסמכתא לדעת כי, אם פקיד כזה יפעל על-פי הוראות השר במקום לפעול לפי שיקול דעתו הוא, תהא פעולתו בטלה" (הדגש אינו במקור).

משמעות הדבר הינה כי הגישה אותה אימץ בית המשפט, נותנת יתרון ועדיפות לגורם המקצועי על פני הגורם הפוליטי, בכל הנוגע להפעלת הסמכות.

בית המשפט העליון כבר הספיק לדון לא מעט בסוגיה הזו, אולם הלכת מיכלין לא שונתה עד כה, אלא לכל היותר סויגה מעט.

בסוגיה שלפנינו, אין מחלוקת על כך שעד כה נהגה רשות הרישוי במתינות ובמשורה, ולא עשתה מעולם שימוש בסמכותה על-פי סעיפים 56 ו-57 לפקודת התעבורה.

כפי שעלה באותה הודעה לתקשורת שפורסמה מטעם משרד התחבורה, נכתב כי המדובר בהנחיה מפורשת של שר התחבורה, ח"כ שאול מופז, לשלול "בהליך מזורז" רישיונות נהיגה של "נהגים בעייתיים" לתקופות ארוכות. פעולה זו נוגדת את "הלכת מיכלין" ומהווה התערבות בוטה בשיקול הדעת המנהלי הנתון בידיו של הפקיד הממונה במשרד הרישוי.

העובדה שעד כה החליטו הפקידים על-פי שיקול הדעת שמסור להם שלא להפעיל את הסמכות, מלמדת אותנו כי בוצעה כאן הכנעה של פקיד הרשות להתיישר עם דעתו של השר, באופן הנוגד את עקרון עצמאות שיקול הדעת המנהלי.

יהיו וודאי כאלה אשר יתהו הכיצד יתכן כי השר אינו "כל יכול" במשרדו ופקידיו יכולים לפעול על-פי שיקול דעתם העצמאי? כב' השופט דונקלבלום השיב גם על כך: "התשובה לטענה זו פשוטה היא: קיימים מוסדות ושלטונות, אשר החוק מעניק להם את הסמכות לפעול על דעת עצמם".

אילו רצה השר מופז להוציא לפועל את "תוכניתו הגרנדיוזית" להוריד מהכביש נהגים "מופרעים", האמצעי היחיד בו רשאי היה לנקוט כאשר חפץ הוא להגשים את מדיניותו זו, הייתה ליטול את סמכויותיו של הפקיד בעל הסמכות ולהעבירם לידיו. אין להקל ראש בפעולה פומבית שכזו, שכן הדבר מגיע לשולחן הממשלה ועומד לביקורת ציבורית.

זוהי עוד דוגמא המזכירה לנו את הביקור בגיהינום אותו ערך דנטה אליגיירי ביצירתו הנודעת ה"קומדיה האלוהית"; המשפט הנודע "הדרך לגיהינום רצופה כוונות טובות" אומנם מיוחס במקור להוגה הדעות האנגלי, סמואל ג'ונסון, אך מקורו ככל הנראה קדום יותר מתקופת ימי הביניים, אצל ברנר מקלרבו, אשר אמר כי "הגיהינום מלא בכוונות טובות".

הכוונה של השר מופז הינה בעיניי רבים כוונה חיובית וטובה - להוריד מהכביש נהגים מסוכנים; אך הדרך להפעלתה "באופן מחטפי" הייתה בלתי ראויה בעליל, ועל כך כנראה לא יימצאו הרבה שיחלקו.