בסוף השבוע (15.7.14) פרסם בית המשפט העליון פסק דין בשאלה מה דינן של זכויות מותנות בתוכנית מתאר מקומית לאחר אישורן, לצורך החיוב בהיטל השבחה. (רע"א 3002/12, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה גבעתיים נ' אליק רון).
הוראות בתוכנית מתאר מקומית מתנות הענקה של זכויות, כגון: ניוד שטחי בנייה בין קומות, הוספת שטחי בניה עיקריים בגין תוספת קומות וכיוצ"ב, באישור נוסף של הוועדה המקומית (להלן: "הזכויות המותנות"). הזכויות המותנות משולבות בתוכנית עם יתר הזכויות שבתוכנית.
המקרקעין שעליהם חלה התוכנית נמכרים. לאחר זמן מה מבקש הקונה לממש את הזכויות המותנות שבתוכנית ומגיש בקשה להיתר בנייה. הוועדה המקומית מאשרת את הזכויות המותנות ומוציאה לקונה היתר בנייה מתאים. כעת, מבקשת הוועדה המקומית לגבות היטל השבחה מהקונה בטענה, כי אישור הזכויות המותנות מהווה השבחה. הקונה מצידו טוען, כי היטל ההשבחה בגין הזכויות המותנות כבר שולם במועד מכירת המקרקעין. אי-לכך נדרש בית המשפט לשאלה, האם יש לחייב בהיטל השבחה נוסף עקב אישור הזכויות המותנות, ואם כן -מהו "התאריך הקובע" לחישוב ההשבחה בגינן.
במילים אחרות: מה מעמדן של זכויות בתוכנית מתאר מקומית או מפורטת שאישורן תלוי בשיקול דעת נוסף של הוועדה המקומית, לצורך החיוב בהיטל השבחה? האם כטענת הוועדה המקומית, יש לגבות את היטל ההשבחה בגין זכויות אלו רק עם מועד אישור אותן הזכויות בפועל, אישור אשר לטענתה הוא שמסיים את ההליך התכנוני לגביהן? או שמא, כטענת היזם, ההשבחה נוצרה במועד אישור התוכנית אשר כללה בתוכה את אותן הזכויות, כך שמלוא ההשבחה שולמה כבר על-ידי המוכר בעת המכירה?
שלושה מודלים
השמאי המכריע שדן בשומה קבע, שאישור היתר הבנייה שניתן על-ידי הוועדה המקומית הוציא את פוטנציאל הבנייה שנקבע בתוכניות התקפות מהכוח אל הפועל - ובכך הביא לעליית שווי המקרקעין ב"דרך אחרת" שאינה הרחבה של זכויות הניצול.
בית משפט השלום קבע, כי יש לראות זכויות מותנות כזכויות משביחות וההשבחה גלומה כבר בתוכנית הקודמת. הוועדה המקומית ערערה על החלטה זו. בית המשפט המחוזי דחה את הערעור וקבע, כי עצם הוספת זכויות מותנות לתוכנית, זכויות שלא נכללו בה לפני כן, היא לכשעצמה משביחה את המקרקעין. אישורה של תוכנית שכזאת יש בה הרחבתן של זכויות הניצול ועל כן היא בגדר השבחה ישירה וללא צורך בחלופה של עליית ערך "בדרך אחרת". עם אישורה של תוכנית הכוללת זכויות מותנות, יש לבחון אם אותן זכויות מותנות אכן השפיעו על שווים של המקרקעין עליהם היא חלה, לרבות בחינת אודות שיעור ההשפעה בהתחשב במהות אותן זכויות מחד-גיסא וזמינות אפשרות התקיימות התנאים מאידך-גיסא. ערכים אלו ייקבעו בדרך שמאית.
משכך, מעת שבוצעה מכירה של הזכויות במקרקעין לאחר אישורה של תוכנית שכזאת, על הוועדה המקומית לגבות את היטל ההשבחה בהתאם, ושוב לא תוכל לגבות היטל השבחה בגין אותן זכויות מותנות עם מימושן בפועל על-ידי רוכש הזכויות. על פסק דין זה הגישה הוועדה המקומית בקשת רשות לערור.
אם נסכם בתמצות את שלושת המודלים אליהם נדרש בית המשפט העליון להתייחס ולהכריע, הרי הם:
א. מודל הוועדה המקומית שנתמך בעמדת היועץ המשפטי לממשלה, ולפיו אישור הזכויות בפועל מהווה אירוע מס נפרד שניתן לגבות היטל נוסף בגינו.
ב. מודל בית המשפט המחוזי, ולפיו ניתן לגבות היטל השבחה רק פעם אחת, במועד המכירה.
ג. מודל בית משפט השלום והשמאי המכריע, ולפיו ניתן לגבות היטל השבחה כתוצאה מאישור הזכויות אך בניכוי ההשבחה הקודמת הנובעת מעצם הכללת הזכויות המותנות בתוכנית.
זכויות מעין-מוקנות
בפסק דינו ניתח השופט
יצחק עמית בהרחבה את הסוגיה שבאה לפתחו, לרבות סקירה של עקרונות היסוד בחיוב בהיטל השבחה הכולל אף שרטוטים לעקרונות הנ"ל, ודן בשאלות שונות כדי להגיע להכרעתו וביניהן למשל האם דין הזכויות המותנות כדין הקלה. בית המשפט העליון הגיע למסקנה, לפיה הזכויות שהוטמעו בתוכנית אינן בגדר "הקלה" ויש לראותן כזכויות מעין-מוקנות. לכן מועד ההשבחה, מועד אירוע המס, הוא עם אישור התוכנית ולא מועד אישור הזכויות בפועל.
בית המשפט העליון קבע, כי אירוע ההשבחה המס הוא אחד (אישור התוכנית) אך מימוש הזכויות הוא דו-שלבי (בעת מכירה ובעת הוצאת היתר הבנייה) והמועד הקובע לצורך הערכת השומה הוא מועד התחלת התוכנית. אלא, שמסקנה זאת אליה הגיע בית המשפט, ולפיה הזכויות המותנות אינן בגדר פעולה תכנונית של "הקלה", אינה סותמת לדעתו את הגולל על האפשרות לחייב בהיטל השבחה "משלים" בגין אישור הזכויות בפועל.
בית המשפט הגיע למסקנה, כי כאשר המקרקעין נמכרים לאחר אישור התוכנית, הרי אף שמדובר בהשבחה אחת הכוללת את הזכויות המותנות, ניתן לומר שההשבחה התממשה בשני שלבים: בשלב הראשון עם הכללתן של הזכויות המותנות בתוכנית, ובשלב השני - עם אישורן בפועל. שני השלבים התממשו כתוצאה מאישורה של תוכנית אחת, במובן הרחב של השבחה עקב תוכנית. בכל אחד מהשלבים היה אחד מהנישומים הבעלים של המקרקעין כך שבית המשפט העליון, אינו רואה בעיה לחייב את שניהם בהתאם למידת הניצול שניצל כל אחד מהם את ההשבחה במועד מימוש הזכויות.
בין המישור העקרוני לפרטני
בית המשפט גם התייחס בפסק דינו ל
תמ"א 38 וקבע, כי מאחר שתוכנית זאת היא כללית וחלה על כל הארץ, מלכתחילה לא ניתן היה לגבות היטל השבחה בגינה במועד מכירת המקרקעין. לכן לדידו, אין מקום להקיש מההוראות הנוגעות לתמ"א 38 לגבי הזכויות המותנות, ולהפך: אין גם להסיק ממסקנתו בנוגע לזכויות המותנות לגביה.
לסיכום קבע בית המשפט העליון: ההשבחה נובעת מאישור התוכנית הכוללת את הזכויות המותנות וזהו אירוע המס; המועד הקובע לחישוב ההשבחה הוא יום תחילת התוכנית; על-פי סעיף 7 (ב) לתוספת ניתן לגבות היטל חלקי בעת המכירה ולחייב ב"השלמת היטל" בעת אישור הזכויות המותנות במועד הוצאת היתר הבנייה, בבחינת מימוש השלב השני של אירוע המס. ההיטל ייקבע בניכוי ההיטל שכבר שולם במועד המכירה בגין הכללת הזכויות המותנות במסגרת התוכנית.
ניתן לראות, כי המודל שנקבע על-ידי בית המשפט העליון קרוב לזה של בית המשפט השלום והשמאי, בהבדל הנוגע לחישוב מועד ההשבחה. ההשבחה בגין הכללת הזכויות המותנות בתוכנית היא השבחה אחת כוללת המהווה את אירוע המס, אך מימושה הוא דו-שלבי. את ההשבחה בכללותה יש לחשב נכון למועד תחילת התוכנית שבמסגרתה נכללו הזכויות המותנות.
ככל שיבקש הנישום לממש את ההשבחה בגין הזכויות המותנות, הוא ישלם היטל בהתאם למידה שבה מנוצלת ההשבחה בפועל. אם מכר הנישום את המקרקעין לפני שאושרו הזכויות המותנות בפועל, הוא ישלם היטל חלקי בהתאם לעליית השווי שנגרמה עקב הכללת הזכויות בתוכנית. ככל שיבקש הקונה לממש את "יתרת ההשבחה" כתוצאה מאישורן של הזכויות המותנות הלכה למעשה, יהא עליו לשלם היטל חלקי המשלים לשיעור ההשבחה הכוללת.
ומן הכלל אל הפרט. בית המשפט ציין, כי בנסיבות דנן, חישוב ההשבחה בגין אישור הזכויות המותנות לשיטה זו, היה מביא מן הסתם להפחתה בגובה ההיטל שהושת על היזם. זאת, מאחר שהשמאי קבע את גובה ההיטל בהסתמך על יום אישור הזכויות המותנות שהיה חמש שנים לאחר מועד אישור התוכנית, ומן המפורסמות שמחירי המקרקעין בשוק החופשי עלו עם השנים. אולם, מאחר שהיזם לא ערער על גובה ההיטל, התשלום שקבע השמאי ייוותר בעינו.
בסופו של דבר במישור ההלכתי-העקרוני הערעור התקבל חלקית, במובן זה שנדחה המודל שנקבע בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. מנגד, במישור האופרטיבי, הערעור נדחה תוך שנקבע, כי אין לחייב את היזם בתשלום נוסף מעבר למה שנקבע על-ידי השמאי.
הערת מערכת
בית המשפט העליון נדרש להכריע בסוגיה עקרונית, וכפי שציין השופט
אליקים רובינשטיין, המדובר ב"משחק מוחות שלא היה מבייש חכמי ישיבות המעמיקים בלימודם" ויש לברך על מלאכה מורכבת זאת. לעמדת השופט
עוזי פוגלמן, הפתרון שהוצע על השופט עמית עונה על התכלית של תשלום מס אמת ומצוי בגדר הסייגים הקבועים בדין. לעומת זאת סבר השופט רובינשטיין, כי על-אף שהצטרף לדברי השופט עמית, עדיין התוצאה אליה הגיע אינה משביעת רצון, וייתכן שראוי כי במסגרת רפורמת התכנון והבנייה אכן יתוקן הדבר כראוי.
אנו מצטרפים לאמור, שכן פסק הדין מעורר בעיה לא פשוטה, הואיל ומכר אחר תוכנית הוא מימוש של כל הזכויות, היינו גם כאלה שטרם הוצא להן היתר. לא ברור האם החלוקה ל"הליך דו-שלבי" אכן תביא לתוצאה צודקת של גביית מס אמת.
