מתאר ומפגע

בית המשפט העליון פרסם (22.7.14) את פסק דינו בתיק בר"מ 1560/13 (הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ). עניינו: בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי, שקיבל את הערעור על ועדת הערר המחוזית. הבקשה נדונה כערעור, במסגרתו נבחנה השאלה מהו המועד להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 בגין פגיעה על-ידי תמ"א 36. תוכנית זו מתווה עקרונות לגבי הצבת מתקני שידור סלולריים ברחבי המדינה, אך אינה מגדירה מראש מיקומים להצבת מתקנים אלה. האם המועד המתאים לכך הוא זמן אישור התוכנית או רק כאשר ניתן היתר בנייה מכוחה? ביהמ"ש העליון קיבל את הערעור ממספר טעמים. המשיבות הן הבעלים של מקרקעין ברמת גן. לטענתן, פרסומה למתן תוקף של תמ"א 36א העצים את הפגיעה במקרקעיהן בשל האפשרות שתמוקם בסמוך אנטנה סלולרית. ב-10.8.2004 הוצא היתר בנייה להתקנת מתקן שידור במקרקעין הסמוכים, שניתן לכאורה לפי התוכנית. מכוח היתר זה הוקם מתקן שידור חדש במקום מתקן שידור ישן. לאחר שהוקם מתקן השידור התברר לוועדה המקומית, כי הוא נוגד את הוראות תמ"א 36. לצורך תיקון המצב, נתנה הוועדה ב-21.4.2005 היתר חדש. היתר זה אפשר להרוס את מתקן השידור הקודם ובמקומו להגביה את התורן, וכן להתקין עליו את מתקן השידור. החברות הגישו תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה לוועדה המקומית רמת גן, אשר התייחסה בין השאר להיתר משנת 2004.

ההליכים הקודמים

הוועדה המקומית דחתה על הסף את התביעה, וגם הערר לוועדת הערר נדחה, בהתאם לעמדה העקרונית, לפיה תביעה לפי תמ"א 36 מתגבשת רק במועד הוצאת היתר בנייה להקמת מתקן שידור. על כן, כך נקבע, שעה שבוטל היתר הבנייה משנת 2004, לא ניתן לתבוע רק בהסתמך על תמ"א 36 עצמה. לעומת זאת קבע בית המשפט המחוזי, כי במישור העקרוני הנזק נגרם עם פרסום התוכנית. לא מן הנמנע, כי כבר במועד זה יוכל שמאי להעריך את פוטנציאל הנזק הגלום בתוכנית, בהסתמך על נסיבות המקרה. בקשת רשות הערעור לעליון נסבה על פסק הדין של המחוזי. לטענת הוועדה המקומית, תמ"א 36 עצמה קובעת תנאים להקמת מתקני שידור אך אינה מגדירה את מיקומם. כמו-כן, לא ניתן להצביע על כל נזק קונקרטי שנגרם למקרקעין מסוימים במועד אישורה של הותוכנית. היועץ המשפטי לממשלה תמך בעמדה זו, לעומת זאת טענו החברות (המשיבות בעליון), כי עילת תביעה לפי סעיף 197 מתגבשת תמיד עם אישורה של תוכנית מתאר, ואילו היתר בנייה שמוצא מכוחה איננו מקים עילת תביעה, אלא יכול רק להוות אינדיקציה וראיה להיקפו של הנזק הנטען.

תוכנית מסוימת וברורה

בית המשפט העליון קיבל את הערעור בקובעו, כי אומנם "תוכנית" לצורך תביעת פיצויים מכוח סעיף 197 כוללת גם תוכנית מתאר ארצית. ואולם, על-מנת שתוכנית תוכל לשמש כבסיס לתביעה על-פי סעיף 197, עליה להיות מסוימת וברורה, כך שאדם סביר יוכל לעמוד על טיבה. תוכנית מתאר ארצית מסדירה מדיניות תכנון רחבת היקף. על כן, כדי שיהיה ניתן לתבוע על פיה, יש צורך במסוימות של הפגיעה. לא הכותרת "תוכנית מתאר ארצית" היא הקובעת, אלא אמת המידה המהותית - האם תוכנית זו היא מסוימת די הצורך, במובן זה שניתן ללמוד ממנה מהן ההשפעות לגבי מקרקעין קונקרטיים. תמ"א 36 קובעת כללי "עשה" ו"אל תעשה" לגבי מיקומים של מתקני שידור סלולריים, אך אין בה כדי "לסמן" מקרקעין מסוימים כמקומות המיועדים באופן מיוחד להצבת מתקני שידור סלולרים. לכן, רק לאחר שהוצאו היתרים מכוחה של התוכנית, ניתן לדעת היכן יוקמו מתקני שידור, ובהתאמה - אלו מקרקעין עשויים להיפגע כתוצאה מסמיכותם למקום שבו יוקם מתקן שידור. לכן נקבע, כי תמ"א 38 רובצת כ"עננה" מעל שטח המדינה כולו, וכל עוד לא הוצא ההיתר - לא ניתן לדעת היכן מתממשת הפגיעה. אופייה הייחודי של התוכנית הוביל להחלטתו של שר הפנים לאפשר באופן גורף את הגשת התביעות גם לאחר חלוף שלוש שנים מפרסומה -כאשר מתברר כי בפועל ניתן מכוחה היתר בנייה או הוקם מכוחה מתקן שידור במקום מסוים (עד לשנה מיום מתן ההיתר או לחצי שנה מיום הקמת המתקן).

יש מקרים של ודאות

ביהמ"ש העליון מדגיש, כי הקביעה לפיה לא ניתן להגיש תביעה לפי סעיף 197 מכוח התוכנית, רלוונטית רק למצבים שבהם הפגיעה אינה ודאית, במובן זה שהיא מתייחסת רק להסתברות שיוקם מתקן באתר מסוים. שונים הם פני הדברים במצבים שבהם תוכנית מתאר כללית מונעת הקמתם של מתקנים במיקומים מסוימים, הגם שקודם לכן הקמתם הייתה אפשרית, או במצב שבו היא קובעת מיקומים קונקרטיים להקמת מתקנים בעניינים מסוימים. במצבים כאלו, הוראות התוכנית הן ישירות והחלטיות, כך שלא נצרכת פעולה נוספת של הוצאת היתר לשם הנחת הבסיס לתביעה. לעומת זאת, הפגיעה בבעלי מקרקעין שרק חושש שיוקמו מתקני שידור במקרקעין סמוכים לשלו, היא פגיעה "עקיפה" בלבד, במובן זה שהתוכנית הפוגעת אינה משנה את המצב התכנוני החל על המקרקעין הנפגעים. הפגיעה בהם נובעת גם (כתנאי בלעדיו אין) מהחלטות של בעלי הזכויות במקרקעין השכנים, וממילא יש בה ממד ספקולטיבי, שכן אפשר שהפגיעה כלל לא תתממש. ביהמ"ש עונה על החשש לפיו מתן היתר הוא לא מעשה פומבי, להבדיל מאישור תוכנית, באמצעות סעיף 18 לתוכנית הקובע חובות לפרסום פומבי של בקשות להיתרים הניתנים מכוחה בנסיבות מסוימות (בניגוד למקובל לגבי היתרים בדרך כלל). יתרה מזו: ביהמ"ש העליון לומד על המועד להגשת תביעה לפי סעיף 197, גם מסעיף 202ב(ב) לחוק התכנון והבנייה המחייב מוסד תכנון לדרוש, כתנאי למתן היתר להקמת מתקן שידור לתקשורת, כתב שיפוי מפני תביעה לפיצויים לפי סעיף 197. אם תתקבל תביעה על בסיס התוכנית בלבד, תאלץ הוועדה המקומית לשאת בתשלום הפיצוי ולא יהיה מי שישפה אותה, וכך תוחמץ תכליתו של סעיף 202ב(ב).

לומד מתזכיר החוק

גם שיקולי ההגינות מצדיקים הענקת פיצוי במצבים של פגיעה "ממוקדת" להבדיל מפגיעה "מפוזרת", כמו גם החשש מפני הרתעת יתר של רשויות מתכנון המקדם את רווחת הכלל. שיקול נוסף הוא פיזור הנזק. ככלל, פיצוי בגין פגיעה מתיישב עם תוכניות הממקדות את הנזק במקרקעין מסוימים, ולא מפזרות אותו. לסיום, ביהמ"ש מביא תזכיר חוק שפרסם משרד הפנים ב-17.3.2014, ושעניינו תיקונים בחוק התכנון והבנייה. התזכיר כולל תוכו הצעה להסדר חדש של הכרה ב"תוכנית כללית", אשר המועד להגשת תביעות מכוחה ייקבע בהתאם ליום מתן ההיתר לפיה. מכך לומד ביהמ"ש העליון, כי תוכניות שאינן כוללות התייחסות ממוקדת למיקומים, מחייבות התייחסות שמתאימה את תחולתו של הסדר הפיצוי הכללי למאפייניהן, תוך שנבחנת גם השאלה האם יש מי שנפגעים מהתוכנית ישירות, מבלי שהוצא היתר בנייה. פסק הדין ניתן בידטי השופטת דפנה ברק-ארז, בהסכמת השופטים אליקים רובינשטיין וניל הנדל. את הוועדה המקומית ייצגו עוה"ד ענת לוי ואפרת רוגל.