"הממשלה התחמקה מקביעת מדיניות ניהול סיכונים. היא עסקה רק בשאלה הנקודתית האם לרכוש אמצעי לחימה שעמד על הפרק ברגע נתון ולא נתנה דעתה לשאלה 'על חשבון מה' והאם זו ההצטיידות הנחוצה ביותר לאור איומי הייחוס והמענה הנדרש". כך אומרת (25.1.26) ועדת גרוניס לפרשת הצוללות, על התנהלותה של הממשלה בראשות בנימין נתניהו בתחום הרכש הביטחוני. הוועדה מסבירה: "בניין הכוח נועד להבטיח את מוכנות הצבא. מאחר שלא ניתן להיערך לכל האיומים יש לקבוע סדרי עדיפות. כלומר, יש לנהל את הסיכונים הביטחוניים - לדרג את האיומים ולבנות את הכוח בהתאם. קביעות אלה הן נקודת המוצא והליבה של תהליך בניין הכוח. במדינה דמוקרטית החלטות אלה צריכות להתקבל על-ידי הממשלה הנבחרת לאחר תהליך תקין וסדור שמאפשר לקבל החלטות אופטימליות". כאמור, הממשלה לא פעלה כך. יתרה מזאת: "כדי לעקוף סדרי עדיפות ולתת קדימות לרכש אמצעי מסוים, מקצה הממשלה תקציב ייעודי לפרויקט (קופסה חיצונית). בדרך זו הדיון בפרויקט מתנהל כאילו הוא עומד בפני עצמו ואיננו מתחרה בצרכי הביטחון האחרים. כך, לדוגמה, בניית מכשול תת-קרקעי בגבול או רכישת צוללת באמצעות 'קופסה חיצונית' עלולה לבוא, למשל, על חשבון מיגון נגמ"שים או ימי אימונים, מבלי שהדברים נשקלו זה מול זה". התנהלות זו נמשכה למרות שלאורך השנים הצביעו שורה של ועדות על כשלים אלה.

לא לעקוף באמצעות "קופסה חיצונית"

ועדת גרוניס ממליצה על תהליך מחייב לבניין הכוח, שיגדיר את סדרי העדיפות וניהול הסיכונים הביטחוניים. על-פי ההמלצות, אלו יהיו השלבים בו:

• החוק כבר מחייב את הממשלה לגבש, בתוך חמישה חודשים מהקמתה, את המדיניות האסטרטגית-ביטחונית ובכלל זה את איומי הייחוס (דירוג האיומים) והמענה הנדרש.

• שר הביטחון יביא לאישור הממשלה החלטה שתחייב את צה"ל להכין תוכניות רב-שנתיות אחת לכמה שנים. השר יביא אותה לאישור הממשלה ולאחר מכן יתקף אותה אחת לשנה בפני הממשלה, לפני אישור תוכנית העבודה של צה"ל. על הממשלה יהיה לוודא שהתוכנית הרב-שנתית תואמת את האסטרטגיה הביטחונית-אסטרטגית הקיימת.

• מנכ"ל משרד הביטחון יאסור קידום הצטיידות שלא בהתאם לתוכניות השנתיות והרב-שנתיות.

התהליך לא יאפשר לעקוף את סדרי העדיפות שנקבעו באמצעות פרקטיקות כמו "קופסה חיצונית", מסבירה הוועדה. אם ייווצר צורך חדש שאינו תואם את סדרי העדיפות או במקרה של שינוי דרמטי, למשל מלחמה, יש לשנות את סדרי העדיפות ותוכניות העבודה בהתאם. בדרך זו יש ללכת גם אם קיימת יוזמה או הצעה חדשה לגבי פלטפורמה, למשל צוללת, אף אם היא באה מראש הממשלה או מהרמטכ"ל. עוד ממליצה ועדת גרוניס, כי בנימין נתניהו, ישראל כ"ץ וצבלאל סמוטריץ' ימנו תוך שלושה חודשים ועדה מייעצת קבועה בנושאי בניין הכוח. הוועדה תורכב מאנשי מקצוע שהם יבחרו והמל"ל ירכז את עבודתה. היא תבחן מיזמים ביטחוניים והצטיידות צבאית לאור החלטות הממשלה בעניין בניין הכוח, ועל בסיס חומרים שתקבל ממשרד הביטחון ומצה"ל. הוועדה תעקוב אחר ביצוע החלטות הממשלה בנושאים אלה ותציג את עמדותיה בפני הממשלה וועדותיה. המלצה נוספת: שר הביטחון, באמצעות מנכ"ל המשרד, ידווח לחברי הקבינט או לחברי ועדת השרים להצטיידות על כל חריגה או סטייה מהחלטה שקיבלו בנושא בניין הכוח. כך, יתאפשר להם ליזום דיון מחודש בהחלטה.