החלטות ממשלה עתיקות יומין שלא עודכנו, רשויות שהוקמו אך לא קיבלו סמכויות, העדר חקיקה הגורם לכך שנושאים נופלים בין הכסאות - אלו כמה מגילוייו של מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, בדוח על פינוי האזרחים במלחמת חרבות ברזל (24.2.26). גופים רבים אמורים לטפל בתחום - אך בפועל אין ביניהם תיאום והתוצאה הייתה כשלים חמורים בטיפול במפונים בשעתם הקשה ביותר. 210,000 תושבים פונו והתפנו מיישובי הצפון והדרום בשלושת החודשים הראשונים שלאחר 7 באוקטובר. מתוכם פונו באופן יזום על-ידי הממשלה 130,000 בחודש הראשון למלחמה, והם נקלטו בכ-700 בתי מלון ברחבי הארץ. שלושה גופים עיקריים אמורים היו להסדיר את הטיפול במפונים: רשות החירום הלאומית (רח"ל) במשרד הביטחון, ונועדה למימוש אחריותו של השר לטיפול במצבי החירום במרחב האזרחי; מערך פינוי, סעד, חללים (פס"ח) במשרד הפנים, שתפקידו לטפל בפינוי אזרחים בשעת חירום; ופיקוד העורף, המופקד על ההתגוננות האזרחית ועל התמיכה בעורף האזרחי בעת התקפות עליו. 65 שנים חלפו מהחלטת הממשלה על הקמת פס"ח, ומאז לא עודכנו האחריות והסמכויות של פס"ח - לא בחקיקה ולא בהחלטות ממשלה. 18 שנים חלפו מאז הטילה הממשלה בשנת 2007, לאחר מלחמת לבנון השנייה, על שרי הביטחון להגדיר את תחומי האחריות והסמכות בין מערכת הביטחון לבין משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות וגופי הביטחון הנוספים, אך הנושא לא הוסדר. רח"ל היא הגוף המופקד על הכנת העורף לאירועי חירום, ואולם בהחלטת הממשלה משנת 2007 על הקמתה, לא הוקנו לה סמכויות הנחיה המחייבות את משרדי הממשלה בהיערכות לקראת מצבי חירום, שכן סמכות זו נותרה אצל המשרדים עצמם. ליקוי זה הועלה בדוחות מבקר המדינה בשנת 2015 ולאחר הקורונה. בשנת 2007 עלה הצורך בגוף לאומי מרכזי שיתכלל את הטיפול בעורף בעת חירום אל מול האיומים המשתנים - והוא לא הוקם עד היום. עם הקמת רח"ל, קבעה הממשלה שהיא תהיה אחראית להתוויית ההיערכות לחירום - אך לא הסמיכה אותה לחייב את משרדי הממשלה להתאמן לשעת חירום. לכן, רח"ל יכולה לאמן רק את המשרדים המעוניינים בכך - ואין שום גורם אחר שתפקידו לוודא את המוכנות לחירום, ואילו רח"ל אינה יודעת מה מצב המוכנות שלהם. בשנתיים שקדמו ל-7 באוקטובר, היא לא אימנה את משרדי ראש הממשלה והבריאות. היבטים רבים הנוגעים להסדרת ההיערכות למצבי חירום והמענה להם אינם מעוגנים בחקיקה; לעיתים הם מעוגנים בהחלטות הממשלה ובהוראות שעה בלבד. בנסיבות אלו נוצר חוסר בהירות בנוגע להגדרת האחריות של הגופים הלאומיים הפועלים בחירום. תחומים מסוימים "נופלים בין הכסאות", שכן לא נקבע עבורם גורם אחראי. כמו-כן, האחריות לשליטה וניהול לאומי של הטיפול באוכלוסייה המפונה במלחמה מצויה בידי כמה גופים בחפיפה, או לחלופין נוצרת סתירה בנוגע לזהות הגוף האחראי על אותו התחום. מאז מלחמת לבנון השנייה בשנת 2006, ממשלות ישראל ובכללן הממשלה הנוכחית, נדרשו להסדיר את הטיפול באוכלוסייה בעורף באירועי חירום אזרחיים וביטחוניים, אך לא עשו זאת. בכך נפגמו ההכנה והניהול של העורף בחירום, שבאו לידי ביטוי גם במלחמת חרבות ברזל. משום כך, בכל אירועי החירום שאירעו מאז מלחמת לבנון השנייה, צפו ועלו כשלים חוזרים ונשנים, שביטאו את ההשלכות של העדר ההסדרה ואת הנזק שהדבר גרם לשירותים שקיבל הציבור מגופי הממשלה. למרות הצורך בהסדרת האחריות והסמכות של הגופים הפועלים לטיפול בעורף שהתעורר כבר בשנת 2006, ולמרות החשיבות של יצירת שפה משותפת בין גופי הממשלה להכנת העורף לעיתות חירום ולטיפול במצבי חירום, עדיין נותרו חסמים שמנעו את קידום הצעת החוק להסדרת הנושא. החסמים המרכזיים הם העדר היכולת של הממשלה לגבש הסכמה בין חבריה על קביעת זהותו של הגורם המתכלל, שיקבל את הסמכות והאחריות להנחות את כל המערכות הפועלות בחירום, ואיתור מקור תקציבי מתאים של משרדי הממשלה למימון ההיערכות ולהפעלתה בחירום.