רוצה מינויים? לא תהיה רה"מ

אחד מחוקיו של פרופ' נורת'קוט פרקינסון עוסק בדרך בה מבוצעים מינויים בשירות הציבורי. בהומור החד האופייני לו, מתאר פרקינסון את שלוש שיטות העבר העיקריות – אחת סינית ושתיים בריטיות. הסינית הייתה מורכבת ממבחן ממושך ומפרך, שבמרכזו עמדו המסורת והתרבות המקומיים; מי שעברו את הבחינה, קיבלו משרות שבכירותן עמדה ביחס ישיר לציוניהם. שיטה בריטית אחת התבססה על דירוגי אצולה וקרבה לצלחת; שיטה שנייה התבססה גם היא על מבחנים. הסינית והבריטית הראשונה הניבו תוצאות טובות, סבור פרקינסון, בעוד תוצאותיה של הבריטית השנייה היו בינוניות. אבל הן לבטח עדיפות על פני השיטה הבריטית השלישית – שילוב של מבחן אינטליגנציה והערכה פסיכולוגית. פרקינסון, שכתב את ספרו בשנות ה-50 של המאה ה-20, הכיר את שיטת המכרזים, והציע בגלוי לתפור אותם מראש – אם כי לא למועמד ספציפי. לדעתו, יש לנסח מראש את הדרישות כך, שיופיע אדם אחד ויחיד; ייתכן שהוא יהיה משוגע על כל הראש, אבל הוא גם יהיה המתאים. לבסוף, מעיר פרקינסון, אם יש שני מועמדים שווים לחלוטין ואי-אפשר להכריע ביניהם – צריך לבקש מן המזכירה להצביע על מי שמוצא חן בעיניו; זו תהיה בחירה על-פי הכימיה האישית. כל זה כמובן אינו תקף לעשור השלישי של המאה ה-21, אם כי מותר לחשוב האם השיטות השוויוניות שלנו מוליכות בסופו של דבר לעובדי ציבור מוכשרים יותר, יעילים יותר וישרים יותר מאשר אותן שיטות ישנות. מכל מקום, זה המצב – וכעת השאלה היא כיצד מפיקים ממנו את המיטב. אלא שלמעשה צריך להקדים שאלה אחרת: מה המטרה של הליך המינויים בשירות הציבורי.

לכאורה, התשובה ברורה: למנות את האנשים המתאימים ביותר. מתאימים – מבחינת כישורים ולא מבחינת קשרים, מבחינה מקצועית ולא מבחינה פוליטית. אך זוהי תשובה פשטנית מדי. היא נכונה ל-99% מן המשרות בשירות הציבורי, ולא בהכרח לאחוז העליון – המשרות הבכירות ביותר. משום שהשירות הציבורי – כשמו כן הוא: משרת הציבור (הביטוי באנגלית הוא הקולע: public servant). ואת הציבור מייצגים נבחריו, קרי: הדרג הפוליטי. כלומר: בכירי השירות הציבורי צריכים לפעול על-פי הנחיות נבחרי הציבור. מובן שאין המדובר בציות עיוור. כולם כולל כולם כפופים לחוק על כל שלוחותיו: החקיקה הראשית, התקנות, כללי המינהל התקין, פסיקת בתי המשפט. אסור לעובד ציבור לקיים הוראה שמתנופף מעליה דגל שחור של אי-חוקיות, ואם הדגל הוא אפור – עליו לקבל ייעוץ משפטי ולפעול בהתאם. נבחר הציבור אינו רודן ואין לו כוח משל עצמו. כל מהותו היא לייצג את הציבור ולפעול למענו – לא למען מקורביו, לא למען בני משפחתו ובוודאי שלא למען עצמו. הסמכויות והכסף מופקדים בידיו בנאמנות, על-מנת שישתמש בהם לטובת הכלל ועל-פי הכללים. בהינתן הסתייגויות ברורות אלו, אין פסול בכך שבכירי השירות הציבורי – במיוחד במשרדי הממשלה – יתמנו בידי הנבחרים (ובמיוחד השרים) על-פי מידת הסכמתם עם מדיניות הדרג הפוליטי. להפך: זה רצוי. מאחר שחברי הכנסת נבחרים בידי הציבור לממש את המדיניות עליה הצהירו, חובה להעניק להם את כל האמצעים החוקיים לעשות זאת. התנהגות אחרת תהיה סיכול רצונו של הבוחר ולפיכך אנטי-דמוקרטית.

כבר כיום יש מינויים פוליטיים למה שמכונה "משרות אמון": מנכ"ל המשרד, ראש לשכתו של השר, דוברו האישי של השר, כמה עוזרים שלו. הבעיה היא, שהמנהלים האמיתיים של השירות הציבורי הם פקידים שלשר אין כל השפעה על מינוייהם: היועצים המשפטיים והחשבים. הראשונים כפופים מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה, האחרונים כפופים מקצועית לחשב הכללי במשרד האוצר, ואלו כאלו ממונים בידי פקידים אחרים. היועצים המשפטיים יכולים לסכל כל פעולה על-ידי חוות דעתם, שעל-פי פסיקת בית המשפט העליון – יש להן תוקף מחייב. החשבים יכולים לסכל כל פעולה על-ידי הימנעות מלחתום על העברה תקציבית, ואין למעשה דרך לערער עליהם. זוהי ביורוקרטיה במלוא מובן המילה: שלטון הפקידים. הללו נתפסים כאנשי מקצוע אובייקטיביים, שפועלים אך ורק משיקולים ענייניים – ולא, רחמנא ליצלן, משיקולים פוליטיים כמו השרים. אבל אנחנו חיים בדמוקרטיה, שיקול פוליטי משמעותו מילוי רצונו של הבוחר, ואילו "השיקול הענייני" הוא העדפת רצונו של הפקיד. זהו מצב בעייתי, בלשון המעטה. ההקצנה שלו מוליכה לדמותו של סר האמפרי אפלבי: הפקיד הקבוע והוותיק, העושה ככל העולה על רוחו, תוך התעלמות מן השר במקרה הטוב ומניפולציה עליו במקרה הרע.

אין זה אומר שאנשי המקצוע צריכים להיות בעלי נאמנות פוליטית עיוורת. ממש לא. למרבה הצער, יש יותר מדי מקרים בהם פוליטיקאים פועלים בצורה עבריינית או פסולה, ולכן חשוב מאוד שמישהו יבלום אותם בשעת הצורך. וכאשר שרים מתחלפים בקצב מסחרר, עולה עוד יותר החשיבות של דרג מקצועי, היכול לנווט את המשרד בראייה כוללת ולא לפי שיקולים פופוליסטיים קצרי טווח. הפתרון, כמו בהרבה דברים בחיים, הוא במציאת שביל הזהב. כיום ממונים בכירי השירות הציבורי בידי ועדות איתור פנימיות, בהן אין לשר כל השפעה של ממש (ולעיתים השפעה כלשהי) – לא על קביעת קני המידה למינוי, לא על הרכב הוועדה ולא על החלטותיה. הוועדות הללו "ממליצות" בפני השרים על "מועמד" אחד ויחיד, והפסיקה מחייבת את השר לקבל את "ההמלצה". זו איננה בחירה, ולא היה עולה על דעתו של איש במגזר הפרטי לאייש בצורה כזאת את המשרה הזוטרה ביותר. את זה צריך לשנות. יש לחייב כל ועדה להציע שלושה מועמדים ראויים (בדגש על ראויים: לא את זה שהיא רוצה ועוד שני מועמדי סרק), ולאפשר לשר לבחור ביניהם לאחר ראיון אישי – בו יוכל להתרשם גם מעמדותיו של המועמד בענייני מדיניות השר ונכונותו למלא אותה. במשרות הרגישות של יועצים משפטיים וחשבים, יש להציב תנאי סף שיבטיחו את מקצועיותם ויושרתם: השכלה, ניסיון, פוליגרף, הצהרת הון, העדר פעילות פוליטית. מי שעומד בתנאים הללו – אין שום סיבה שלא למנותו רק משום שהוא רואה עין בעין עם השר. בדרך הזאת יהיה איזון בין המקצועיות והאובייקטיביות לבין הנכונות והיכולת לעבוד עם השר.

ומה לגבי המינויים הבכירים ברשויות החוק – היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה, מפכ"ל המשטרה? ברמה העקרונית, אין סיבה שהם יהיו שונים: הדרג הפוליטי צריך לבחור בין שלושה מועמדים ראויים, על-פי אותם קני מידה שציינתי. בבריטניה, שיודעת משהו על דמוקרטיה וממשל תקין, היועץ המשפטי לממשלה הוא אדם פוליטי, שר ממפלגת השלטון, שתפקידו לייעץ לה כיצד לממש את מדיניותה על-פי החוק. בארה"ב הייעוץ המשפטי מופקד בידי משרד המשפטים, עם יכולת התערבות של השר, ולנשיא יש יועץ משפטי משלו. עם זאת, בשל הרגישות הברורה של משרות אלו, בהחלט יש מקום למנגנון שלנו – בחינת המינוי בידי ועדה ציבורית חיצונית ואישורם בידי מליאת הממשלה. כל זה – בימים כתיקונם, לא כאשר ראש הממשלה מואשם בעבירות שחיתות. האם צריך בכלל להסביר מדוע אסור לבנימין נתניהו להתקרב למרחק של עשרה קילומטרים מהמינויים הללו? היועץ המשפטי לממשלה יכול להחליט על התליית ההליכים נגדו ולחוות דעה בנושא נבצרותו. פרקליט המדינה יכול להחליט האם לחקור את תומכיו ומתנגדיו בחשד להסתה נגד מערכת האכיפה ובתי המשפט. מפכ"ל המשטרה יכול להחליט כיצד לנהל חקירות כאלו. מי שרוצה לכהן כראש הממשלה בזמן שהוא מנהל תיק פלילי חמור – חייב לדעת שיש לזה מחיר. חוץ מזה, עצם התעקשותו של נתניהו להיות מעורב במינויים הללו, היא-היא ההוכחה הטובה ביותר מדוע צריך למנוע זאת ממנו. מצטער, אבל אני לא יכול לתת לו את חזקת תום הלב ושמירת האינטרס הציבורי. מי שמפר הסכם קואליציוני עליו חתם רק לפני ארבעה חודשים ומוכן לגרור את המדינה לבחירות בעיצומה של מגיפה – לא יכול לצפות שנאמין בטוהר כוונותיו.

על נושא המינויים הבכירים במערכות האכיפה ראוי לפוצץ את ממשלת הג'ובים הזאת. בניגוד לתקציב – שהוא חשוב מאוד, אבל לא אבן יסוד במשטר הדמוקרטי – כאן מדובר בשאלה איזו מדינה אנחנו. האם זוהי מדינת חוק או רפובליקת בננות. האם שלטון החוק קובע או האינטרסים של נאשם בשחיתות. האם השכל הישר יגבר או אינטרסים אנוכיים שעל גבול השחיתות. אבל בכלל לא בטוח שצריך לפוצץ את הממשלה וללכת לבחירות הרסניות. הנה ההצעה שלי לכחול-לבן: תודיעו לנתניהו, שאם הוא לא מוותר על התערבות במינויים הללו – אתם תגישו את הצעת החוק שתמנע מנאשם בפלילים להרכיב ממשלה. יהיה לה רוב מוצק: 48 חברי הכנסת של האופוזיציה ולפחות ה-16 שלכם, אולי גם השלושה של העבודה, ואולי אפילו החרדים. אם יריב לוין ינסה לעשות תרגילים בנוסח יולי אדלשטיין, קחו אותו לבג"ץ – והתוצאה תהיה כמו במקרה של אדלשטיין. בנימין נתניהו פועל בחודשים האחרונים למוטט על כולנו את הבית בו אנו חיים. הוא מוכן להשאיר אחריו אדמה חרוכה בדמות הרס שלטון החוק. הגיע הזמן להבהיר לו, שזה לא יקרה. שאם הוא ימשיך בדרך הזאת – הוא לא יהיה ראש הממשלה, ולא משנה כמה מיליונים לטענתו יבחרו בו (תזכורת: אנחנו דמוקרטיה פרלמנטרית, לא נשיאותית). יש לנו הפתעה ליושבי בלפור: המדינה הזאת חשובה מהם וחזקה מהם; היא הייתה פה לפניהם ותהיה פה אחריהם – וזהו האינטרס העליון שאין בלתו.