חוקה לישראל: "הריון" מתמשך כתחליף-לידה

בכ"ט בנובמבר 1947 החליטה עצרת "האומות המאוחדות", כי עד יום 1.8.1948 יסתיים המנדט הבריטי בארץ-ישראל, והארץ תחולק באופן שיוקמו בה מדינה יהודית ומדינה ערבית. עוד קבעה העצרת, כי בכל מדינה מהשתיים, תוקם "מועצת-ממשלה זמנית", אשר תקבל את סמכויות-הממשל בשטחה, ותדאג לבחירת "אסיפה מכוננת" בבחירות דמוקרטיות, תוך חודשיים מיציאת הבריטיים מהארץ; "האסיפה המכוננת" תקים ממשלה זמנית, ותכונן למדינתה חוקה דמוקרטית, להבטחת זכויות-היסוד של האזרחים. סמוך לאחר החלטת כ"ט בנובמבר, החלו ערבים מקומיים במעשי-איבה, פרצו קרבות במקומות שונים ברחבי הארץ, והחלה, למעשה, מלחמת העצמאות היהודית. מול החלטת ממשלת בריטניה על הקדמת סיום המנדט ליום שבת (כנראה בחירה מכוונת), 15/5/48, כאשר כוחות-צבא ערביים מוכנים לפלוש לא"י משכנותיה - החליטו המוסדות היהודיים הלאומיים על הקמת מדינת ישראל, בהקראת "הכרזת העצמאות" יום קודם-לכן. ההכרזה ההיסטורית קבעה, בין היתר, "שהחל מרגע סיום המנדט... ועד להקמת השלטונות הנבחרים והסדירים של המדינה - בהתאם לחוקה, שתיקבע על-ידי האסיפה המכוננת, הנבחרת לא יאוחר מ-1 באוקטובר 1948 - תפעל מועצת-העם כמועצת-מדינה זמנית, ומוסד הביצוע שלה, מנהלת-העם, יהווה את הממשלה הזמנית של המדינה היהודית, אשר תיקרא בשם ישראל". עוד ביום 14.5.1948 פורסם מינשר, בו נקבע כי "מועצת-המדינה הזמנית היא הרשות המחוקקת"; "מועצת העם", שהורכבה מ-37 חברי-מפלגות באישור הוועד-הפועל הציוני, הפכה בכך למוסד-המחוקק הזמני של המדינה החדשה.

ביום 25.1.1949 בחרו אזרחי מדינת-ישראל, לראשונה, את נציגיהם למוסד המחוקק העליון - היא "האסיפה המכוננת", אשר נתכנסה לראשונה בט"ו בשבט תש"ט (14.2.49). ברם, כבר כעבור יומיים, בדיון בהצעת "חוק המעבר, תש"ט-1949", הוצג להצבעה הסעיף הראשון, אשר הוכן בקפידה על ידי... מתנגדי-החוקה, שנתגבשו בינתיים, ולפיו: "לבית-המחוקקים במדינת ישראל ייקרא 'הכנסת'. לאסיפה המכוננת ייקרא 'הכנסת הראשונה'..." לא הועילו למצדדי-החוקה דאז - ראשי מפלגות "חרות" ו"מק"י" - ההסתייגויות, הצעות-הנגד והנימוקים שהעלו; "האסיפה המכוננת", אשר נבחרה לכינון חוקה, הפכה עצמה, כמעט מייד, לבית-מחוקקים הנושא את שמו הנוכחי, הבלתי-מחייב: "הכנסת". הצעד הבא בכיוון זה נעשה כבר ביום 23.3.49: במסגרת ארגון וועדות-הכנסת, הוקמה "ועדת חוקה, חוק ומשפט" - למרות מאמצי-הנגד לייחד לחוקה וועדה נפרדת, שהרי כלילת הנושא בוועדה מורכבת כזו פירושה "לדחוק את התפקיד של הכנת החוקה לקרן זוית. "עוד מתברר מפרטיכל הישיבה, כי "בטיוטה הראשונה של הצעת הממשלה חסרו אפילו המילים 'חוקת המדינה'", וכי "רק אחרי לחץ גדול... ניאותו נציגי הקואליציה להוסיף, בין השאר, גם את המילה 'חוקה'".

דוד בן-גוריון - כדבריו שלו - סבר כי "מדינתנו... היא המדינה הדינאמית ביותר בעולם... דינמיזם זה אינו סובל מסגרת נוקשה וכלים מלאכותיים; חוקי מדינת ישראל צריכים להסתגל להתפתחות דינמית זו". (מדיון במליאת הכנסת, 9.1.1950). גם אם כך סבר בן-גוריון עוד לפני הכרזת-העצמאות, ייתכן כי משקל הדעה - לשלילת כינונה של חוקה - גבר בשיקוליו ובעמדתו, ככל שהתנסה במורכבות ובקשיים של ניהול ענייני המדינה, כמדינה ריבונית. אמנם בשלב המעבר משלטון-מנדט למדינה עצמאית, הועדף הצורך להתאים את ההליכים לנדרש בהחלטת עצרת-האו"ם ולציפיות הבינלאומיות והציבוריות - לכינון חוקה, כתנאי לעצמאות המדינה החדשה וכסמל לריבונותה. אך צורך זה הפך שולי בעיני רבים, כאשר עצמאות המדינה נתגלתה כתלויה במאבק הצבאי שניכפה עליה; כדברי דב"ג ב"יומן המלחמה" שלו: "14.5.48, ה' באייר תש"ח. בארבע אחה"צ הוכרזה העצמאות היהודית והוקמה המדינה. גורלה בידי כוחות הביטחון". בראייתו הפרגמאטית מול צרכי המציאות ואתגריה הגדולים, בהווה ובעתיד שלפניו, העריך בן-גוריון כי המאבקים הפנימיים לקראת חוקה, יגרמו נזק וודאי, בעוד הסיכוי לתוצאה "קבילה" נראה קלוש למדי. זאת ועוד: כחוקי-על, המגבילים מעשי-חקיקה וביצועי-ממשלה, ועשויים לשמש בסיס לתקיפתם, נראו חוקה והוראותיה כ"בלתי-מתאימות" לניהולה של מדינה "דינאמית" במציאות רבת קשיים, שינויים ואתגרים (גישה דומה לעניין החוקה, גילו גם הממשלות הבאות). נציגי המפלגות הדתיות, אשר תרמו רבות בהכנות לכינון חוקה טרם הבחירות, הפכו בכנסת למתנגדיה החריפים ביותר. מפלגות אלה, שיוצגו במועצת-המדינה הזמנית בשמונה חברים מתוך 37, ציפו להצלחתן בבחירות לאסיפה המכוננת, עם כוח-השפעה ממשי על תוכן החוקה ועל ניסוחה. ברם, בבחירות קיבלה "החזית הדתית המאוחדת" פחות משמינית מכלל המנדטים - קרוב לאובדן מחצית מכוחה! במצב זה, אין פלא אם "החזית הדתית" התייצבה בחזית... שוללי-החוקה. במציאות בה הפכה החוקה לנטל בעיני מפלגת-השלטון ובעיני החוגים הדתיים - לא פלא אם נותרה כסמל וכיעד, במקום לתוצאת הליכי-כינון, כל עוד הובילו מתנגדים אלה את הרוב הקואליציוני בכנסת.

ביום 9.1.1950, לאחר שהוצג לכנסת דוח "ועדת חוקה, חוק ומשפט", נפתח הויכוח הסוער בשאלת "חוקה למדינה", אשר נשמעו בו דבריהם של 41 נואמים בסדרת-ישיבות. הלך-הרוחות בדיון המתמשך "זכה" גם לתיאור זה: "עין בעין ראיתיו... מהלך לא נראה בכנסת... הכרתיו מייד - הוא-הוא השטן. בעצם לא עשה מאומה; הוא רק עבר כרוח בין הספסלים ולחש: חו-קה! ואש התלקחה ואכלה". (דוד זכאי במדורו "קצרות", "דבר").

שלש הצעות הועמדו לבסוף להצבעה ביום 13.6.1950:

א). הצעת "החזית הדתית המאוחדת", אשר נדחתה בהצבעה רגילה: "הסדר בעיות היסוד של המדינה, יסודות השלטון וחלוקת סמכויותיו, הבטחת זכויות האזרח וחובותיו - ייעשו על-פי חוקי-יסוד". ב). הצעת 37 חברי-כנסת מסיעות מפ"ם, חרות, הציונים הכלליים ומק"י, תומכי-כינון-החוקה, אשר נדחתה בהצבעה שמית: "הכנסת מחליטה להטיל על ועדת החוקה, חוק ומשפט להכין את חוקת המדינה ולהגישה לכנסת הראשונה. על תאריכי גמר עבודת הוועדה תחליט הכנסת". ג). ההצעה שנתקבלה (ב-50 קולות נגד 38) - הוצגה על-ידי ח"כ יזהר הררי ("הפרוגרסיבים"), ונתמכה על-ידי חברי סיעתו, מפא"י, "הספרדים" ו-"ויצ"ו"; החלטה זו, העומדת בחזקת תוקפה עד היום, קובעת: "הכנסת הראשונה מטילה על 'ועדת חוקה, חוק ומשפט' להכין הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים-פרקים, באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסודי בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, במידה שהוועדה תסיים את עבודתה, וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה". לאחר שיו"ר-הכנסת הודיע על תוצאת ההצבעה, וכי "הוחלט, כסיכום לוויכוח ולמאבק הממושך בשאלה זו, לגשת לעבודה", הודיע ח"כ משה סנה, בשם סיעת מפ"ם, כי סיעתו תמשיך במאבקה, וכי ההצעה שנתקבלה "תוכנה האמיתי הוא שלילת החוקה מהמדינה. בנוסח הצעת-הרוב אף לא ניתנה ערובה, שחוקי-היסוד... יוגשו בימי הכנסת הראשונה". לדעתו, הסדר-פשרה לקוי מיסודו, בו נעדרים מועד סיום-המלאכה ומעמד-ביניים ראוי לחוקי-היסוד, נתאפשר רק משום ש"היה קיים הסדר בין שני חלקי הקואליציה: החלק הדתי איפשר לחלק החילוני להזין את הציבור בפירורי-חוקה, והחלק החילוני הבטיח לשותפים הדתיים, שחוקה לא תהיה ולא תקום".

"החלטת הפשרה" מיום 13.6.1950 נתקבלה בכנסת לפני יותר מ-65 שנה, ומימושה עדיין אינו נראה באופק הפוליטי; בדיעבד מסתמן, כי למעשה מיושמת בכנסת דווקא... הצעת "החזית הדתית". חוקי-היסוד, שנועדו להתגבש כפרקי-חוקה, נחקקו רק בחלקם ובמרווחי-זמן ניכרים: רק ביום 9.7.1956 הוצגה לכנסת השלישית הצעת "חוק יסוד: הכנסת", ורק ביום 12.2.1958 התקבל לפיה חוק-היסוד הראשון. אף שנחקק בינתיים "חוק יסוד: השפיטה" - חוקי-יסוד חשובים אחרים עדיין לא נחקקו, בהם "חוק יסוד: החקיקה", המיועד להסדיר גם את מעמדם ו"שיריונם" של חוקים במישורים השונים: מול רוב מקרי בכנסת, מול הכוח הממשלתי להתלות זמנית תוקף חוקים על-ידי תקנות-לשעת-חרום, וכמובן - מול בית המשפט העליון, לרבות בעניין כוחו, כפסיקתו, לבטל דבר-חקיקה.

על-רקע הציפיה לכינון החוקה, כמובטח גם ב"הכרזת העצמאות", נרתע בית המשפט העליון - בשנותיו הראשונות - מכל שעלול היה להתפרש כהתערבות מצידו; מכאן גם הגדרתו ה"דיפלומטית" של נשיאו הראשון של בית המשפט, הד"ר משה זמורה, כי ה"הכרזה" "מבטאת את חזון העם ואת ה'אני מאמין' שלו, אך אין בה משום מקור חוקתי לבחינתה של חקיקת הכנסת" (בג"ץ 10/48). שינוי בעמדה זו חל כעבור שנים, כאשר נתברר ב-1953 כי כינונה של חוקה עדיין לא החל, בעוד בג"ץ נדרש להבהיר את תחולתו של חופש הביטוי, ואת חשיבותו של חופש העיתונות בישראל: בעתירת העיתון "קול העם" למניעת סגירתו, הסתייע השופט אגרנט גם ב"הכרזת העצמאות", אשר "מחובתנו לשים את לבנו לדברים שהוצהרו בה, בשעה שאנו באים לפרש ולתת מובן לחוקי המדינה". בשנות ה-60, כאשר אדישות הכנסת לכינון החוקה התברר נוספות, לא היססו שופטי בית המשפט העליון להסתייע ב"הכרזה" בפסיקתם, בנושאי-יסוד (לנדוי בבג"ץ 72/62; אגרנט בע"ב 1/65; זוסמן בבג"ץ 262/62). "דף חדש" פתח בית המשפט העליון בעקבות היוזמות בכנסת, אשר הביאו בשנת 1992 לחקיקת "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו" ו"חוק יסוד: חופש העיסוק". דור חדש של שופטים, ב"ניצוחו" של פרופ' אהרן ברק, ייחס מעמד מיוחד לחקיקה זו, ולכלל חוקי-היסוד, בשילוב הצהרה על "מהפכה חוקתית". זאת ועוד: בשנת 1995, פסק הרכב מורחב בבית המשפט העליון, כי עקרונית - בידיו סמכות לבטל חוק הסותר חקיקת-יסוד (ע"א 6821/93, בנק המזרחי - מגדל); הלכה זו הפכה למעשה, כאשר ביום 16.9.2013 ביטל בג"ץ (7146/12) הוראות-חוק בעניין "משמורת" ממושכת של מסתננים, שנמצאה על-ידיו "בלתי-חוקתית", על-רקע בלימה ניכרת של ההסתננות, בליווי הערה כי "שינוי נסיבות יצדיק חשיבה מחודשת". פסיקותיו של בית המשפט העליון בפירוש החקיקה, ובאין חולק על סמכותו השיפוטית ועל יוקרתו הציבורית, יצרו כלפיו עמדות מסתייגות; בראשונה - מצד חוגים דתיים, ועד לאמירות חריגות, לפיהן יתנגדו לכינון חוקה, אפילו אם תורכב מעשרת הדברות שבתורה, משום שפרשנות בית המשפט לחוקה כזו עלולה... לסטות ממובנם! אף הכנסת עצמה כבר נתנה ביטוי לחשש מפני כוחו המתערב של בג"ץ, לרבות בהסדרת ייצוג משפטי נפרד לכנסת, על-ידי יועץ משפטי משלה. ביטול-החקיקה, כנזכר, חידד את המצב נוספות. גם אם בית המשפט העליון זהיר ביותר בפסיקתו הנוגעת לפעילותה החקיקתית של הכנסת, אין להתעלם מהסתייגויות בתוכה מפני "שלטון החוק" כפירושו השיפוטי, ומהקשיים אשר נתרבו לגבי חלקי-החוקה, המיועדים להסדיר את "מישור-החיכוך" שבין שתי רשויות אלה.

מפלגת "החרות" ומנהיגיה הובילו בעשורים הראשונים של הכנסת את המאבקים לכינונה של החוקה המובטחת; ברם, מאז המהפך הפוליטי בבחירות 1977, כאשר גוש חרות-ליברלים נטל את הגה-הממשל, נימנות עשרות שנים של העדר-חוקה גם באחריות ממשלות-הימין. נראה כי מחנה זה למד להכיר את הנושא מצדדיו השלטוניים, עם השלכות אפשריות של חוקה על מי שעליהם המשימה והאחריות לשאת בנטל המורכב של ניהול מדינה כמדינתנו, במציאות המיוחדת והדינמית, הקיימת בסביבותיה ובתוכה. אך טעם נוסף, העומד כאן אף בפני עצמו, עולה מהשינויים המפליגים, המלווים את המדינה, אזרחיה ומוסדותיה, כתוצאות "מלחמת ששת הימים", עוד מיוני 1967. לגיבוש פרקי-חוקה יש צורך בפתרונות לסידרת נושאים ושאלות-יסוד, שעיקרם בפרק הבא, ואשר קשיי הגישור וההכרעה לגביהם גברו עוד יותר, במציאות שנוצרה ונותרה בעקבות אותה מלחמה.

מדינה רבת-פנים ולמודת-מאבקים (פנימיים וחיצוניים) שעדיין לא נסתיימו, כמדינת ישראל, חייבת לבחון, בבחינה מעשית, את הכרוך בהשלמתה של חוקה ואת המציאות הצפויה בעקבותיה. קשה להתעודד, אם פתרונות חוקתיים נדרשים גם להסדרת הנושאים הבאים: 1). שילוב מעמד הדתות השונות, ומערכות הדינים והשפיטה שלהן, בצד המערכות החילוניות המקבילות, עם הסדרת יחסי דת ומדינה בכללם. 2). זכויות מיעוטים מול רוב יהודי במדינתו. 3). צרכי-הכלל וצרכי-הביטחון מול זכויות הפרט. 4). דרכי תיקון החוקה. 5). מעמדם ההדדי של הכנסת ובית משפט העליון, לרבות בשאלות פירוש-החוקה. 6). מעמדם וזכויותיהם של מתיישבים בא"י, כאזרחי-המדינה. 7). קביעות בנושאי גבולות - למדינה ולכל שטח באחריותה (העדרן בחוקה יתפרש כשאיפה... להרחבת גבולות). בנוסף, ספק אם בבחירות לכנסת ניתנת לה גם הסמכות החוקתית המיוחדת - אין ודאות, כי הציבור הבוחר "כנסת" לחקיקה השוטפת, היה בוחר הרכב זהה ל"אסיפה מכוננת" לקביעת חוקה לדורות: האם על בוחרי הכנסת "לקחת בחשבון", כי היא הסמיכה עצמה גם להכין חוקי-יסוד כחוליות להרכבת חוקה!? האם די באיזכור השולי של חוקי-יסוד וחוקה במצעי מפלגות, כדי שתעמוד לעיני הבוחרים גם סמכות-הכנסת בתחום החוקתי!? האם העדר-חוקה הנמשך גם בכנסת ה-20(!), איננו מנטרל כל רושם והשפעה של קיום סמכות "פורמלית" לכנסת בתחום החוקתי, גם אם נוצרו כאלה!?

מול הטעמים המעמידים בספק את קיומה של תועלת-רבה-מנזק בהשלמת החוקה, גם בימינו - יש להמשיך להתייחס לנושא בגישה ריאלית: היש מענה משכנע לחוגים הדתיים מול טענתם, כי ככל שהחוקה תהא תואמת דברי תורה או תהווה סמל לצדה - היא מיותרת, וככל שתסתור את התורה - היא פסולה? האם המציאות בה מתנהלות המדינה והחברה בישראל, נעדרת קשיים, שינויים ואתגרים, המשפיעים על ההווה ועל העתיד של הדורות בתקופתנו!? והרי דאגות ושיקולים, כפי שליוו את ממשלות ישראל ואת מי שעמדו בהנהגתן בעבר, קיימים גם כיום, בעוד המשפט בכללו, עם חלק החקיקה שבו, הינו כלי להסדרת המציאות האנושית במדינה, והוא נועד לשרת את צרכיה ולהתאים עצמו לתכתיביה, ולא להפך. "חבלי-הלידה" של החוקה, הנראים כיעד מתמשך, יצרו מצב מיוחד ומורכב, בתואם למצבם של ישראל ואזרחיה. המציאות בימינו, בארץ ובאזור - ממחישה את הקשיים אף ביתר שאת. אך גם אם כינון חוקה אינו נראה ריאלי - המצב המתמשך הינו זמני מטבעו: הדוגמה הבריטית של העדר-חוקה-כתובה, מתאפשרת על-ידי מסורת מיוחדת של מאות שנים, כחריג המדגיש את הכלל; מדינה מודרנית ונאורה לא תוותר על חוקה כתובה במצעה הקונסטיטוציוני, מה גם שכבר החליטה על כינונה של חוקה, החלה בהכנתה והיא מתמידה בצעדים בנושא - אף אם לסירוגין ובתקופה ממושכת. הסיכוי להשלמת החוקה מותנה בהסכמה רחבה על פתרונות לרוב הנושאים הבעייתיים, גם בעזרת ניסוחים "דיפלומטיים" המגשרים על פערי-מחלוקות, ובשילובי ה"נוסחה" הידועה, הקובעת כי הנושא הנתון "יוסדר בחוק". בבוא העת, יתבצע הכינון המשלים על-ידי כנסת, שתיבחר בבחירות בהן יובהר נושא החוקה לציבור - במודגש ומראש. עד אז נוכל להתגאות, כי ישראל עומדת כמדינה דמוקרטית נאורה, גם ללא חוקה כתובה, כמתחרה רצינית למופת הבריטי, ועם מציאות כשלנו - אולי אף מעליו.