בשעות הבוקר של יום ראשון, 27 בפברואר 2022, זימנה שרת האוצר של ארה"ב, ג'נט ילן, קבוצה של בכירים במשרדה לחדר מאובטח לדון בשורה של צעדים כלכליים יוצאי דופן נגד רוסיה. ביניהם היה תת-השרה, וולי אדיימו, כותבו של מאמר מקיף ב-Foreign Affairs על מדיניות העיצומים האמריקנית, שביצועה מופקד בידי משרד האוצר. שורה של שיחות קדמו לפגישה זו, שהובילה לעיצומים בינלאומיים נרחבים נגד רוסיה בתגובה על פלישתה לאוקראינה.
יש סיבה לכך שמדינות כה רבות הצטרפו לעיצומים, מסביר אדיימו. המערכת הכלכלית הבינלאומית הנוכחית משקפת את המבנה הפיננסי מבוסס הכללים שהקימו ארה"ב ובעלות בריתה לאחר מלחמת העולם השנייה במטרה לקדם את השלום, השגשוג והאינטגרציה הכלכלית. מאמציו של האוצר להקשות על רוסיה לנהל את המלחמה, מבוססים על יכולתן של ארה"ב ובעלות בריתה לנצל את מעמדן בלב המערכת. אין זה מקרה שהקואליציה כוללת את מנפיקי המטבעות העיקריים, רוב המרכזים הפיננסיים החשובים ולמעלה ממחצית מהתוצר העולמי.
המאמצים עולים יפה. האומץ והנחישות של העם האוקראיני, בסיוע תמיכה צבאית וכלכלית בעשרות מיליארדי דולרים מצד ארה"ב ובעלות בריתה, הם העומדים במרכז הצלחתה של אוקראינה להתגונן מפני רוסיה. העיצומים הכלכליים ממלאים תפקיד מסייע חשוב. רוסיה והמוסדות הפיננסיים שלה הורחקו מתשתיות המערכת הפיננסית העולמית ונותקו מייבוא טכנולוגי חיוני.
הרב-לאומית חיונית להצלחת העיצומים, שכן למרות כל מאמציה של רוסיה מאז הפלישה לקרים ב-2014 להפחית את תלותה במערכת אותה מובילה ארה"ב, היא אינה יכולה להתנתק מהמערכת הפיננסית העולמית. חברות המייצרות מוצרים חיוניים ממוקמות גם הן במדינות שהצטרפו לעיצומים, כך שהפגיעה בקרמלין קשה עוד יותר. רוסיה ניצבת כעת בפני שנים ואולי אף עשורים של שקיעה כלכלית, לאחר שחברות זרות יצאו ממנה בהמוניהן. פעולות אלו מלמדות, שעוצמתן תלויה לא רק בכוחה של ארה"ב לבדה, אלא בנחישותה של המערכת הכלכלית העולמית.
מדיניות העיצומים האמריקנית התפתחה בצורה משמעותית ב-80 השנים האחרונות, כאשר ארה"ב השתמשה בהם יותר ויותר ככלי מרכזי ולא רק ככלי מסייע במדיניות החוץ שלה - החל מגרמניה הנאצית, דרך דרום אפריקה, עבור במאבק בטרור וכלה ברוסיה. המערכת הפיננסית העולמית גדלה בהיקפה ובחשיבותה בשני העשורים האחרונים, מה שמחייב הפעלת עיצומים מתוחכמים יותר. המעבר לחשבונות בנק דיגיטליים, התפשטות מטבעות הקריפטו והביזור הפיננסי - כל אלו מאפשרים לתעל כספים בלתי חוקיים מחוץ למערכת הממוסדת ולעקוף עיצומים.
לנוכח שינויים אלו, הטילה ילן באביב אשתקד על אדיימו לבחון בצורה מקיפה את שיטות העיצומים האמריקניות ואת דרכי יישומן. באוקטובר אשתקד פרסמו איידמו ועמיתיו במשרדי האוצר והחוץ את מסקנותיהם. אחת המרכזיות שבהן הייתה שיעילות מירבית של העיצומים מחייבת תיאום עם בעלות בריתה ושותפותיה של וושינגטון, כי קשה יותר לעקוף עיצומים רב-לאומיים. העיצומים חייבים להיות קשורים לאסטרטגיה מוכוונת מטרות במדיניות החוץ. עוד נקבע, כי עיצומים אמריקניים צריכים לכלול ניתוח כלכלי מפורט של השלכותיהם, כולל השלכות הלוואי.
פחות מחודש לאחר פרסום הדוח, גילה המודיעין האמריקני שרוסיה מתחילה להתכונן לפלישה אפשרית לאוקראינה. הנשיא ג'ו ביידן הבהיר שעיצומים יהיו רכיב מרכזי בתגובה האמריקנית והטיל על ילן לפתח אסטרטגיה שתגבה מרוסיה מחיר מירבי תוך צמצום ההשפעה על ארה"ב, בעלות בריתה והמשק העולמי. זו לא הייתה משימה פשוטה: רוסיה היא אחת הכלכלות הגדולות בעולם ויש לה תפקיד מרכזי בשוק האנרגיה. כדי לפגוע במאמץ המלחמתי של רוסיה תוך שימוש בכלים כלכליים, היה על ארה"ב ליישם במהירות את המלצות הצוות של איידמו.