פסילת חוקי יסוד
הסמכות המכוננת של הכנסת אינה בלתי מוגבלת. כך, אין בכוחה של הכנסת גם בכובעה כרשות מכוננת, ועל אף שהיא נבחרה על-ידי רוב העם, לחוקק ללא כל מגבלה כל חוק יסוד שתמצא לנכון; והיא מוגבלת בכך שאסור לה לפגוע באופי היהודי והדמוקרטי של המדינה.
יש לפרש את הוראת סעיף 15(ג) לחוק יסוד: השפיטה כמקנה לבית משפט זה סמכות לערוך ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד... בהעדר כל כלי אפקטיבי אחר בשיטת המשפט בישראל שבכוחו לרסן את כוחה של הרשות המכוננת - הרשות השופטת, האמונה ככלל על עריכת ביקורת על אופן מימוש סמכויותיהן של יתר הרשויות, היא שאמונה גם על אכיפת המגבלות הקיימות על כוחה של הרשות המכוננת.
סמכותה של הכנסת כרשות מכוננת היא מוגבלת; היא אינה יכולה לכונן חוקי יסוד הפוגעים באופן משמעותי במאפיינים הגרעיניים של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית; ובית משפט זה מוסמך לבחון האם הכנסת חרגה מסמכותה כרשות מכוננת, ולהכריז על בטלות חוק יסוד או תיקון לו אם התשובה לכך היא בחיוב. עם זאת, כפי שנקבע בעבר, לא כל פגיעה במאפיינים הגרעיניים של מדינת ישראל כיהודית ודמוקרטית תעלה לכדי חריגה מהסמכות המכוננת. חריגה כזו מתקיימת רק כאשר מדובר בפגיעה קשה וחמורה ביותר במאפייניה של המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית.
הביקורת השיפוטית על חוקתיות חוקי יסוד היא אם כן מצומצמת מאוד, והיא נועדה רק למקרים חריגים ביותר. עם זאת, לטעמי, הביקורת המצומצמת הזו אינה עשויה מקשה אחת. גם כאשר מדובר בביקורת על חקיקת חוקי יסוד, עשויים להיות הבדלים בין היקף הביקורת השיפוטית במקרים שונים. שאלת סטנדרט הביקורת והיקפה צריכה להיבחן אפוא תוך התייחסות לסוג התיקון המוצע ולמאפייניו.
ביטול עילת הסבירות
במקרה דנן, אני סבורה כי רמת הביקורת צריכה לשקף בראש ובראשונה את "ניגוד העניינים המוסדי" בו מצויה הרשות המכוננת בהחלטות הנוגעות לחלוקת הסמכויות בין הרשויות, ובפרט בחקיקה המצמצמת את כוחה של הרשות השופטת בביקורת על הרשות המבצעת. לצד זאת, יש להביא בחשבון גם את העובדה שהתיקון התקבל ללא הסכמה של אף אחד מחברי הכנסת מטעם האופוזיציה; ואת העובדה שתחולתו של התיקון היא מיידית, וכי הוא ישפיע על אתר על הממשלה הנוכחית. לאור כל אלה, החשש מפני ניגוד העניינים המוסדי בו מצויה הרשות המכוננת אינו מתמתן ולמעשה אף מתעצם.
לכאורה ניתן לטעון כי לא רק הכנסת מצויה במצב של
ניגוד עניינים מוסדי אלא גם בית המשפט שהתיקון נוגע להיקף הסמכויות שלו; וכי משכך, על בית המשפט לפעול בצורה זהירה יותר בהפעילו ביקורת שיפוטית על תיקון שכזה. אינני סבורה כי אלה הם פני הדברים, וזאת ממספר טעמים.
ראשית, התפקיד של בית המשפט בחברה דמוקרטית הוא לפרש את חוקי המדינה ולבקר את הפעלת הסמכויות של יתר הרשויות. זהו הבסיס לעקרון הפרדת הרשויות. שינוי במערך האיזונים והבלמים על-ידי הרשות המכוננת איננו אסור בכל מקרה, אולם כחלק מאותם איזונים ובלמים ממש, ולאור החששות העולים מניגוד העניינים המובנה בו מצויה הכנסת - כאשר נעשה שינוי כזה, על בית המשפט לבחון ביתר זהירות האם הרשות המכוננת עשתה שימוש לרעה בכוחה לצורך שינוי כללי המשחק באופן המהווה חריגה מסמכותה המכוננת.
זאת בעיקר כאשר נגרעת מבית המשפט סמכות שהיא חלק מהותי ואינטגרלי מתפקידו; כאשר מדובר בשינוי רוחבי ולא בתיקון הנוגע לתחום ספציפי; ובפרט משמדובר בהוראה גורפת השוללת כל דיון בהחלטות שנטען לגביהן שאינן סבירות ("בית המשפט לא ידון" כנוסח התיקון), ולא בהוראה העוסקת רק בסטנדרט הביקורת ובהתוויית שיקול הדעת השיפוטי.
יתרה מכך - אין מחלוקת כי התיקון אינו גורע מחובת הממשלה, ראש הממשלה והשרים לפעול בסבירות. הוא רק שולל מבית המשפט את האפשרות לפקח על חריגה אפשרית מחובה זו ולאכוף אותה. במובן זה מובחנים הממשלה, ראש הממשלה והשרים מיתר נושאי המשרה במינהל - לא בסטנדרט ההתנהגות שחל עליהם אלא רק באפשרות אכיפתו עליהם. לכך לא נמצא נימוק משכנע.
שנית, דווקא נקודת המוצא של הטיעון הזה - לפיה התיקון מצמצם את כוחה של הרשות השופטת, היא המצדיקה בעיניי לבחון אותו ביתר חשדנות ולהקל באמות המידה בהן בית המשפט יכול להתערב בחקיקת חוקי יסוד.
המבנה המשטרי בישראל, בו כאמור "שולטת" הרשות המבצעת הלכה למעשה ברשות המחוקקת והמכוננת, משליך על הפרדת הרשויות בישראל ומקנה כוח רב לרשות המבצעת. מבנה זה מחייב לכן שמירה הדוקה על היקף הסמכויות של הרשות השופטת, תוך הימנעות מהרחבה יתרה של כוחה של הרשות המבצעת; ומצדיק משום כך בעיני בחינה חשדנית וקפדנית יותר על חקיקה המבקשת להחליש את כוחם של בתי המשפט תוך הגדלת כוחה של הרשות המבצעת.
החשש אליו התייחסתי לעיל ביחס לקיומו של ניגוד עניינים מוסדי הופך משמעותי הרבה יותר כאשר מדובר בתיקון שהתקבל רק על-ידי חברי הכנסת מטעם הקואליציה - שהיא השולטת בכנסת, והיא זו שמקימה את הממשלה. כאשר מדובר בתיקון כזה, גובר החשש כי הרשות המבצעת (באמצעות הכנסת) ביקשה להרחיב את כוחה באופן המפר את האיזון הראוי בין הרשויות; וזאת על-ידי צמצום היקף הביקורת על פעולותיה שלה על-ידי הרשות השופטת שזהו תפקידה.
לכל אלה יש להוסיף את העובדה שתחולתו של התיקון היא מיידית. התיקון שהתקבל על-ידי הכנסת בקולות הקואליציה בלבד, הוא תיקון שלנוכח תחולתו המיידית מי ש"נהנית" ממנו היא גם הממשלה הנוכחית שהוקמה על-ידי אותה קואליציה.
הפרשנות המצמצמת שהוצעה על-ידי חלק מחברי איננה פרשנות אפשרית לתיקון... יש להבין את התיקון כפשוטו, בהתאם ללשונו המפורשת - כמבטל באופן מוחלט את עילת הסבירות על כל מופעיה ובכל מובניה, ביחס להחלטות הממשלה, ראש הממשלה ושריה. בכלל זה, יודגש כי התיקון מתייחס הן להחלטות מדיניות והן לכאלה הנוגעות לאדם ספציפי; הן להחלטות אקטיביות והן למחדל בלתי סביר מקבלת החלטה; הוא חל הן על ממשלה מכהנת והן על ממשלות מעבר; הוא חל גם על החלטות בדבר מינויים ופיטורין; והוא אף חל ככל הנראה הן על החלטות שהתקבלו לאחר הליך קבלת החלטה סדור וסביר והן על כאלה שהתקבלו ללא הליך כזה.
מאחר שמדובר בתיקון הפוגע ביכולת של הרשות השופטת לבקר את הרשות המבצעת באופן המשנה מהותית את מערך האיזונים הקיים בין שלוש הרשויות; ובאופן המעורר חשש לניגוד עניינים מוסדי של הכנסת - יש להתייחס אליו תוך החלת סטנדרט ביקורת מחמיר מעט יותר על פעולת הכנסת, קרי תוך אפשרות מקלה מעט יותר להתערבות שיפוטית בתיקון. בהתחשב בסטנדרט זה, אני סבורה כי הפגיעה המשמעותית שיוצר התיקון בעקרון הפרדת הרשויות ובעקרון שלטון החוק - שהם מעקרונות הליבה של הדמוקרטיה בישראל - היא כזו המצדיקה התערבות שיפוטית ומובילה למסקנה כי יש לפסול את התיקון.