גם כאשר אנו עומדים בפני ממשל אמריקני אוהד, בכל הקשור להחלטות ישראליות גורליות אי-אפשר להתנות את קידומן של ההחלטות בהסכמת ארה"ב. כאשר ישראל מקבלת החלטות מדיניות גורליות מול נשיא אמריקני, היא חייבת לשאול: האם התחייבות בינלאומית של נשיא אמריקני מחייבת את הנשיאים הבאים אחריו?
ההיסטוריה של ארה"ב, מאז הקמתה ב-1776, מוכיחה שהתשובה שלילית. תוקף ומהות ההתחייבויות הבינלאומיות של ארה"ב כפופים לחוקת ארה"ב, מאזן הכוחות בין הקונגרס לבין הנשיא בארה"ב, ואינטרס ארה"ב הוא כפי שמגדיר אותו הנשיא המכהן בזמן מימוש ההתחייבות, ולא הנשיא שיזם את ההתחייבות.
התחייבויות מוגבלות וזמניות
פרופ' מיכלה פומרנץ מהאוניברסיטה העברית מציגה מספר מאפיינים קריטיים של התחייבויות ארה"ב. לדוגמה,
אי-ספציפיות, המאפיינת גם את תוכנית טראמפ. התוכנית מתייחסת לשליטה ביטחונית מירבית של ישראל מנהר הירדן עד לים התיכון. אבל מי מגדיר "שליטה מירבית"? האם יועצי טראמפ או יועצי ביידן? מכסימליסטים או מינימליסטים? לכל יועץ תפישת עולם שונה המחזקת או מחלישה את ה"שליטה".
גם רשימת ההתחייבויות שעל הפלשתינים למלא כתנאי להקמת מדינה פלשתינית נתונה לפרשנויות מחמירות או מקילות. אסכולת טראמפ טוענת שעל הפלשתינים להפוך לקנדים כדי לקבל מדינה, אך אסכולת ביידן (ואסכולה-אחות בישראל) טוענת שהפלשתינים זכאים למדינה כבר עכשיו, וכי על ישראל להפגין נדיבות מפליגה בכל הקשור לעמידת הפלשתינים בתנאים.
לראיה, ב-1993 ערפאת ומחמוד עבאס קיבלו על עצמם, לכאורה, שורה של התחייבויות, כולל ביטול "האמנה הפלשתינית", הכרה בישראל ובירושלים כבירת ישראל, מלחמה בטרור ובחינוך לשנאה, ועוד. אבל, למרות הפרות מיידיות, בוטות ושיטתיות של ההתחייבויות הללו, ערפאת הפך למבקר מתמיד בבית-הלבן וקיבל פרס נובל לשלום. ערפאת ומחמוד עבאס אף זכו לעדויות-אופי מחמיאות, חיבוקים ולחיצות-יד מהנשיאים קלינטון ואובמה ומכל ראשי הממשלה מ-1993 ועד היום, ולכן קיבלו את חברון (1997) וסיוע שנתי אמריקני של כ-400 מיליון דולרים (שקוצץ על-ידי הנשיא טראמפ).
מאפיין שני של התחייבויות ארה"ב הוא
אי-אוטומטיות, לפיו מימוש התחייבויות נתון לשיקול הנשיא, ומותנה בתפישת עולמו והערכתו את השפעת המימוש, או הימנעות ממימוש, על אינטרס ארה"ב.
מאפיין שלישי הוא שכל התחייבות
פתוחה לפרשנויות, והפרשנות הקובעת היא של הנשיא כפוף לאינטרס ארה"ב, תוך דחיקת פרשנויות והסתייגויות הצד השני לקרן זווית. דוגמה לדברים היא
ברית ההגנה של מדינות נאט"ו. הברית פתוחה לפרשנויות, אינה ספציפית ואינה אוטומטית: "המדינות החברות מסכימות שהתקפה על אחת מהן תחשב כהתקפה על כולן.... כל מדינה... תסייע למדינה המותקפת...
באופן שתמצא לנכון, כולל שימוש בכח צבאי". הנקודה ברורה לכל מתבונן.
איזונים ובלמים בממשל
מבחינה הממשל האמריקני, כדי לאשרר התחייבות בינלאומית על הנשיא להשיג תמיכה של 2/3 בסנאט (67 סנטורים). תמיכה כזו אינה מציאותית היום לאור מאזן הכוחות בסנאט (53 רפובליקנים ו-47 דמוקרטים), והשלילה הסוחפת של הדמוקרטים את יוזמות הנשיא טראמפ.
למשל, בשנים 1999 ו-2000 חתם הנשיא קלינטון על הסכמים בינלאומיים לאיסור ניסויים גרעיניים והקמת בית-הדין הבינלאומי. אבל ההסכם הראשון לא זכה אפילו לרוב בסנאט (51:48), והשני כלל לא הובא להצבעה נוכח ההתנגדות הגורפת בסנאט.
על מגבלות התחייבויות הממשל האמריקני אפשר גם ללמוד מגורל הסכמי ההגנה בין ארה"ב לניו-זילנד (1951) ובין ארה"ב לטייוואן (1955), שבוטלו חד-צדדית על-ידי האמריקנים ב-1986 ו-1979. יכולתו של נשיא להתחמק ממימוש התחייבויות בינלאומיות קיבלה
גושפנקה ממשרד המשפטים האמריקני ב-15 לנובמבר 2001: "לנשיא יש סמכות חוקתית לבטל ולהשעות אמנות בינלאומיות".
ומה לגבי ישראל?
בשנת 2000 התחייב קלינטון להעניק 800 מיליון דולרים למימון נסיגת צה"ל מלבנון. אלא שהמימון המובטח לא הגיע עקב הסתייגות הקונגרס שהוא בעל "כח הארנק" בארה"ב.
ב-1967, נוכח הכנות המלחמה של מצרים, סוריה וירדן, פנה רה"מ אשכול לנשיא ג'ונסון ודרש לממש את התחייבות הנשיא אייזנהאואר מ-1957 (שניתנה כדי לשכנע את ישראל לסגת מחצי האי סיני). התחייבות אייזנהאואר נתפשה בישראל כמחויבות ארה"ב למעורבות צבאית בתגובה להפרה מצרית של פירוז סיני והטלת סגר על נמל אילת.
אבל הנשיא ג'ונסון הבהיר לאשכול שלפי חוקת ארה"ב התחייבות נשיאותית אינה מחייבת את הנשיאים הבאים. הוא הוסיף שהוא אומנם טקסני גבוה אבל נשיא נמוך מול קונגרס המתנגד למעורבות צבאית מעבר לים. ג'ונסון אף הזהיר שאם
ישראל תפעל לבד - היא תישאר לבד. מזכירי החוץ וההגנה, ראסק ומקנמארה, הזהירו שישראל "תשכח מארה"ב" אם תפתח במלחמת-מנע.
למזלה של ישראל, אשכול לא המתין ל"אור ירוק" מהבית-הלבן כדי לממש את עצמאות הפעולה המדינית והביטחונית של ישראל, ופתח במתקפת מנע ששיחררה את ישראל מאיום קיומי.
ב-1979, לקראת סיום המו"מ לשלום בין ישראל למצרים, ניסה הנשיא קארטר להשחיל להסכם גם התייחסות למו"מ עתידי על רמת הגולן. בתגובה, הציג רה"מ בגין בפני קארטר את
התחייבות הנשיא פורד מ-1975 (בתמורה לנסיגת ישראל ממפרץ סואץ למעבר המיתלה בחצי האי סיני): "ארה"ב
תעניק משקל רב לעמדת ישראל שכל הסכם עם סוריה יתבסס על נוכחות ישראל בגולן". קארטר בתגובה הזכיר לבגין שהוא אינו כפוף להתחייבויות קודמו בבית הלבן.
ישראל הריבונית
העובדות הנ"ל אינן מהוות ביקורת על ארה"ב, הדבקה בחוקתה ושוקדת על האינטרסים שלה, אלא תזכורת למעצבי-מדיניות ודעת קהל בישראל על הצורך להכיר את מגבלות ההתחייבויות של ארה"ב, וללמוד מתקדימים כדי שלא לחזור על שגיאות גורליות.
בכל הקשור לפרשנויות של ההתחייבויות, ולאור הזעזועים בזירה הפוליטית בארה"ב ובמזרח-התיכון, מן הראוי להתנהל לפי התרחיש הגרוע (פרשנות מאכזבת על-ידי נשיא ארה"ב) ולא התרחיש הטוב ביותר (תמיכת הנשיא בפרשנות הישראלית).
כתוצאה מכך על ישראל לדבוק במסורת ראשי הממשלה בן-גוריון, אשכול, גולדה מאיר, בגין ושמיר, ולשמור על עצמאות הפעולה המדינית והביטחונית, ולא להמתין ל"אור ירוק" מארה"ב, גם לגבי החלת החוק הישראלי ביו"ש ובקעת הירדן.
כך פעל בן-גוריון, כאשר הכריז על הקמת המדינה למרות התנגדות חריפה של מחלקת המדינה, הפנטגון, ה-CIA, ה"ניו-יורק טיימס", והתלבטות הנשיא טרומן עד הרגע האחרון. כך הוא פעל כאשר הגדיל את שטח המדינה ב-30% כתוצאה ממלחמת השחרור, חרף האיומים מארה"ב והקהיליה הבינלאומית.
כך פעל אשכול כאשר פתח במלחמת מנע ב-1967, איחד את ירושלים והקים את השכונות והישובים הראשונים מעבר ל"קו הירוק". כך פעלה גולדה מאיר שהרחיבה את הנוכחות היהודית מעבר ל"קו הירוק". כך פעל בגין שהפציץ את הכור הגרעיני בעירק והחיל את החוק הישראלי ברמת הגולן. וכך פעל שמיר כאשר תיגבר את נוכחות ישראל ביו"ש.
הפעולות הללו ספגו בזמנן ביקורת רבה, אך שידרגו את ההערכה ארוכת-הטווח לתדמית ההרתעה של ישראל. הזמן גם הוכיח שמדובר בצעדי מדיניות נבונים ביותר. זה הזמן לגלות את אותן נחישות ועוצמה.