בתקופה האחרונה עסקה התקשורת לא מעט בנושא היקפי החקיקה בכנסת. התבטאו בנושא בין היתר גם שרת המשפטים, ח"כים וגורמי מחקר ועיצוב דעת הקהל.
1 בין הדברים שקראתי ושמעתי, אני מזהה ארבעה נושאים שראויים להתייחסות מיוחדת: מתי דרושה חקיקה ומתי היא מיותרת; היקף החקיקה ביוזמה ממשלתית מול היקף החקיקה הפרטית; פעלתנות-יתר של חברי הכנסת בחקיקה; יישום ואכיפה של חוקים. לארבעה היבטים אלה אני מבקש להתייחס להלן.
פלסנר, (הערה 1) גורס ש- "...לח"כים חסרים כלים אפקטיביים אחרים להשפעה על מדיניות הממשלה..." כמו גם כלי עזר מתאימים. אינני סבור כמותו. הכנסת היא המחוקקת. היא אינה זקוקה להרשאה מאיש. אם יחליטו הח"כים לפעול - אין מי שיעצור בעדם. במשחק הפוליטי לאורך זמן, לעצמאות יתר עשוי להיות מחיר פוליטי - אז מה?! הבעיה של חברי הכנסת היא בהעדפת האגו על התפקיד ובחוסר היכולת להתעלות מעל לחלוקה הבנאלית "קואליציה-אופוזיציה" כאשר מדובר בתפקוד בית-המחוקקים ובאחריותם לציבור הבוחרים, שקודמת לאחריותם המפלגתית.
מאותה סיבה בדיוק, הכנסת כמוסד וכארגון, לא בנתה לעצמה את המסגרות והכלים לבקרה יעילה על הממשלה ולהכרה טובה יותר של הרצונות וצרכי-הציבור. כאן גם המקור העיקרי לתדמית הירודה מאוד של הכנסת בעיני הציבור, כמובן, בשילוב עם תרבות הדיבור וההתנהלות של הח"כים במליאה ובוועדות. הכנסת יכולה וצריכה לשים סוף לאינפלציית הנושאים החוסים בצל חוק ההסדרים, שהוא הרסני מבחינה ציבורית וניהולית ומבחינת שמירה על טוהר המידות.
הסיבה והמסובב שזורים זה בזה
ושאלת "הביצה והתרנגולת" תיפתר כאשר יפסיקו חברי הכנסת לשאול ויתחילו לענות. הקולקטיב של חברי הכנסת הוא כוח אדיר. מוזר ומפתיע לראות עד כמה נבחרים אלה אינם מבינים את "עוצמת האיגוד המקצועי" שלהם, ואינם משכילים להשתמש בו.
מתי דרושה חקיקה?
חקיקה היא אחת הדרכים באמצעותם מפעיל הממשל על זרועותיו סדרי עבודה, כללי התנהגות ורגולציה בתחומי אחריותו. הבעיה העיקרית היא שכל אחת מדרכים אלה, שאמורות להסדיר את חיינו ובמידה רבה גם לפשטם, מחוללת, בה בעת, גם פעילויות נוספות, ואלה רק לעיתים רחוקות מקטינות את הנטל הנלווה ליישום חקיקה חדשה. כאשר חקיקה מגדילה את הנטל ומסרבלת את יישום התהליכים המבוקשים, לא רק שאין היא תורמת לשיפור התפקוד, אלא כמעט מבלי להרגיש בכך מגדילה את הסיבוך, מעלה את מחיר היישום, מחייבת תוספת כוח אדם ומקדמת את הביורוקרטיה העצומה הקיימת בלאו הכי, אל מקומות בלתי סבירים בעליל.
כעניין של "כלל-אצבע", ומבלי להיות משפטן, ברור לכל בר-בי-רב, שחוקים מסדירים תהליכים, ותהליכים הם שרשרת פעולות שחלקן תלויות אלה באלה וחלקן מהוות תנאי הכרחי או רצוי להשלמה אפקטיבית של המהלך הכולל. כולן מתנקזות, בסופו של דבר, אל נקודת ההחלטה המניעה פעולה. אופטימיזציה של תהליכי קבלת החלטות, קשורה בהקטנת מספר המשתתפים בתהליך ובצמצום מספר תחנות הביניים שהן תנאי להגעה לנקודת ההחלטה הסופית. הצבא משתמש במושג "קיצור מעגלי הירי" כאשר הוא מדבר על הקשר בין איסוף מודיעין, הערכת משמעותו, החלטה על מידת האיום שבו, החלטה על תקיפתו, מתן ההוראה לתקוף וביצוע התקיפה. ככל ש"לולאה" זו קצרה, ובלתי-אמצעית יותר, כך גדולה יותר יעילות המערכת המבצעית.
לדעתי, אחד התפקידים החשובים של משרד המשפטים בדרכו "לפשט את חיינו" הוא לבחון בצורה יסודית ומקצועית כל הצעת חוק, אם תצא לפועל, לגבי התוספת השולית שלה לפישוט התהליכים במערכת הציבורית; או להפך, תוספת הסיבוכיות הקשורה בהשלמת החקיקה ויישומה. לבחינות כאלה יש מתודולוגיות ומומחים, בעיקר מתחום הנדסת תעשיה-וניהול וחשוב מאוד להשתמש בהם בתהליכי בחינת הסבירות של הצעות חוק. אם רוצה שרת המשפטים לקדם צמצום חקיקה מיותרת ופישוט תהליכי ההפעלה והיישום, עליה לוודא, בקרה ברוח זו על נהלי החקיקה - מה שלהבנתי אינו קיים ובעיקר איננו איכותי כיום. את המשמעויות וההשלכות של שיקולים אלה יש להסביר היטב לחברי הכנסת, בכדי למנוע תחושות שמצרים את רגליהם. לדעתי, מרכז המידע של הכנסת יכול בנקל להכין, בשיתוף עם מומחים חיצוניים, תוכנית-הדרכה ראויה בנושא זה.
פעלתנות-יתר של חברי הכנסת בחקיקה
פרסומים שונים הראו
2 שהיקף החקיקה בישראל גדול מאוד בהשוואה למקובל במדינות מפותחות אחרות. בחלוקה בין חקיקה ביוזמה ממשלתית לבין חקיקה "פרטית" של חברי הכנסת, ידה של החקיקה הפרטית על העליונה, ובגדול. יש להבדיל מבחינה זו בין חברי קואליציה לאופוזיציה. לחברי קואליציה יש דרכים שונות לבטא פעילות ויוזמות בגלל קרבתם לגופי הביצוע הממשלתיים, אצל חברי האופוזיציה האפשרויות מצומצמות מאוד. הרושם המתקבל מרבות מיוזמות החקיקה, במיוחד של האופוזיציה, הוא ששתי סיבות עיקריות מניעות אותם לפעולה: א. שמירת שמם בתודעה הציבורית ע"י הפיכת כמעט כל נושא אקטואלי ליוזמת חקיקה המפתחת דיון ציבורי ששמו של היוזם נמצא במרכזו; ב. הקנטת הממשלה או הקואליציה, שיבוש מהלכיה או הבכתה בתודעת הציבור. ברור שאלה הסיבות הכי פחות ראויות ליוזמות חקיקה ובתקנות חדשות ויעילות יותר יש לצמצם יוזמות כאלה למינימום.
הדרכים החלופיות הפתוחות לחברי הכנסת הן: יוזמות משותפות למספר חברים עם פרסום ממוסד בתקשורת לגבי היוזמה על-ידי מזכירות הכנסת וכן פרסום באתר האינטרנט של הכנסת. לחלופין, הואיל וגם הקואליציה וגם האופוזיציה אמורות לשרת את הציבור, קידום משותף ומזורז של חקיקה מוסכמת ומתן קרדיט משותף לכל היוזמים-משתתפים. במידה רבה מדובר כאן בשינוי תרבותי שיכול להואיל לתדמית הכנסת שאינה עומדת כיום על הגובה, ובחסכון באנרגיה האנושית היקרה של חברי-הכנסת.
אני מאמין שאילו ניתן פומבי שכיח יותר לפעילות החקיקה של הכנסת בוועדות (ברשתות חברתיות וב-T.V.) ומפעם לפעם בסקירה של ועדת החוקה חוק ומשפט במליאה, ביחס לחוקים חשובים במיוחד או חוקי-יסוד בתהליך, היה הדבר מקטין את הדחף לחקיקות סרק, ותורם לאיכות הקשר שבין הציבור לכנסת.
חקיקה ממשלתית מול חקיקה פרטית
בעבר דובר לא מעט על חוסר התכלית בפעילות חקיקה, כאשר החקיקה מנותקת
ממשמעויות היישום והאכיפה שלה. חקיקה שאין כוונה או יכולת ליישמה (בעיקר מסיבות תקציביות), מוטב לה שלא תבוא לעולם אלא כאשר ישתנו הנסיבות, או בתנאי שישונו העדיפויות. חקיקה מחייבת תחזוקה, תקנות יישום, מימון הביצוע, בקרת ביצוע ואכיפה. כל אלה דורשים משאבים כספיים ומשאבי כוח אדם. לדעתי, חלק זה של החקיקה לקוי מיסודו הן ברמת התכנון והן ברמת היישום. על השלב הראשון בטיוב התהליך דובר בעבר ועיקרו הערכת התקציב הנדרש ליישום והצבעה על מקור הכספים ועל פריסת ההוצאה (הטמעתה בתקציב המדינה או בתקציבי הרשויות). חייבים לעמוד על כך שגם יוזמת חקיקה ממשלתית וגם יוזמה פרטית יספקו כחלק מניירות העבודה לוועדת הכנסת הנוגעת, את התחשיבים הדרושים. חייבים לקבוע במשרד אוצר רפרנט מוגדר לאספקת מידע זה בזמן.
את נתוני היישום יש להשלים בהערכות תקציביות לגבי שאר השלבים הקשורים בהפיכת תהליך החקיקה (עבודת מוח ועבודת ניירת) לתהליך ביצוע שלם. תנאי מוקדם להגשת חוק לוועדה בכנסת - ממשלתי או פרטי - חייב להיות קיום תנאים אלה, שאותם יש לעגן בחוק יסוד הכנסת חוק-יסוד חקיקה,
3 או בחוק מתאים אחר.
משרד המשפטים ומשרד ראש הממשלה, במשותף עם יו"ר הכנסת, חייבים למסד תהליכים אלה מפני שלכולם השלכות על טיב העבודה, על בזבוז הזמן והמשאבים של חברי הבית ועל שינוי רצינות הגישה מצד הציבור וחברי הכנסת לעבודת הבית. ריכוז היוזמות צריך להיות בידי משרד המשפטים.
יישום ואכיפה של חוקים ותקנות
על כמה נושאים בתחום זה עמדתי כבר בסעיפים הקודמים, בשל כלליותם.
זהו מאמץ מקביל שעל משרד המשפטים לקחת על עצמו, בשילוב עם בחינה חוזרת של חוקים קיימים במטרה לפשטם ובאמצעות הפישוט להשיג חיסכון בעלויות והקטנת הביורוקרטיה. כפי שהסברתי בסעיף הראשון, תהליכים פשוטים, מעט צמתי החלטה, "מעגלים קצרים" של קבה"ח, פשטות בביצוע ובעיקר הענקת סמכויות ואחריות לצד החמרה עם "כישלונרים" או חסרי-משמעת ביצוע - עשויים לחולל נפלאות במקומותינו.
חלק מתיקון הלקויים אמור להיות חידוד הגדרות האחריות והסמכות בכל תהליך יישומי. לדעתי, "הפלונטר" הגדול ביותר קיים כיום בשני סוגי צמתים: אחריות ביצוע (מנהל פרויקט) מול ייעוץ משפטי - מי מנהל את הביצוע ומי אחראי לעמידה ביעדי המחיר והזמן? אחריות ביצוע (מנהל פרויקט) מול החשבים - כנ"ל. המצב הקיים הוא בלתי-מתקבל על הדעת בעליל.
מי שסבור שמדובר בעניין של מה בכך במערכת הממשלתית והציבורית שלנו, טועה טעות חמורה. להערכתי, המשפטיזציה - זו שמחוקקת, זו שמייעצת וזו ששופטת או מבקרת - היא צוואר בקבוק ברוב תהליכי הניהול הממלכתיים. מקומה ודרך השתלבותה בפעילות - כגורם מסייע ומקדם בדרך המלך ולא כמעצור או מכשול - צריכים להיבחן בקפידה רבה בכל חקיקה חדשה, ובכל בחינה מחדש של חקיקה קיימת.
