אשלית המכרזים

בתאגידים מסחריים נהוגות שיטות שונות להצמדת ערך כספי למשכי זמן של עבודה, ושימוש בשיטות אלה מביא לחיסכון בזמן ולהקטנת עלויות בביצוע תהליכים. שיטות אלה טרם הגיעו לשירות הציבורי. אילו ניתן היה להפחית את הזמן הנדרש לביצוע הפעולות השונות, היה הדבר שקול לתוספת מוחשית לתקציבים הציבוריים. כך, למשל, אם פרויקט מסוים מתוכנן לביצוע תוך שנה, בעלות ישירה של מיליון שקל, מתלוות לביצוע הפרויקט הוצאות כלליות, שאינן קשורות אליו ישירות (חלוקת ההוצאות הכלליות לפרויקטים שונים, כלומר העמסת ההוצאות הכלליות על כל הפרויקטים המתבצעים, היא בדרך כלל עניין מורכב ולא מדויק, שלא כאן המקום לעסוק בו). ההוצאה הכללית המכונה "תקורה", עומדת בדרך כלל על 40 אחוז ומעלה מן ההוצאה הכוללת במפעלי תעשיה מודרניים. כך, כשההוצאה הכללית המועמסת על פרויקט עומדת על מיליון שקל, אם הפרויקט מבוצע תוך שנה – סך ההוצאה הישירה הוא מיליון שקל, סך התקורה הוא מיליון שקל וסך ההוצאה הכוללת הוא 2 מיליון שקל, ואם הוא מבוצע תוך חצי שנה – סך ההוצאה הישירה הוא מיליון ו-200 אלף שקל (תוספת של 20 אחוז), סך התקורה הוא 500 אלף שקל וסך ההוצאה הכוללת הוא מיליון ו-700 אלף שקל. אולם, מי שמסתכל רק על ההוצאה הישירה, לא יאשר את התוספת של 20 האחוזים בעלות הישירה, וימנע חיסכון של 15 אחוז בהוצאה הכוללת. כדי להקטין עלויות במצבים דינמיים, אימצו מפעלים רבים דרך של שיתוף פעולה והידברות אינטנסיבית בין הספק ללקוח, כך שהספק משפיע על איפיון הדרישה והלקוח משפיע על דרך הפתרון – הכל במטרה לצמצם עלויות וזמני עבודה ולשפר את איכות הפתרון. המחיר אינו נקבע במכרז, אלא כחלק מהמשא-ומתן. בתחום פעילות זה התפתחה אפוא גישת המשא-ומתן בין גופים העובדים יחד ברציפות ובצמידות, במקום גישת המכרז בין גופים הפועלים ב"מרחק זרוע". במילים אחרות, מאחר שבעולם משתנה אין אפשרות לקבוע איפיון ברור וקבוע למכרז, נוצרת מורכבוּת (complexity), ומורכבות עולה כסף. הדרך להקטין עלויות היא אפוא לצמצם את המורכבות, על-ידי עבודה משותפת של הלקוח והספק, כאשר פירוט הדרישות ותכנון הפתרון מתבצעים יחד. חוזה המאפשר עבודה זו מגובש במשא-ומתן. במקרה כזה, גישת המשא-ומתן בין הלקוח והספק (או הספקים) עדיפה על פני פרסום מכרז. החוזה בין הצדדים מדגיש בעיקר את דרך העבודה יחד, ואת המפתחות לתשלומים. בחוזה לא ניתן להגדיר באופן מפורט את השירות או את המוצר הנדרש, שכן הגדרה מפורטת כזאת אינה קיימת, ואינה יכולה להתקיים לפני תחילת העבודה. כך למשל, חברת Bose, המייצרת רמקולים וציוד שמע, פועלת בתנאי שוק של לחץ זמן גדול, למשל – באספקת רדיו ורמקולים להתקנה בכלי רכב שבפיתוח. החברה פיתחה אפוא את שיטת ה-JIT2, עבור מרכיבים או שירותים של מוצרים לא-מודולריים שיש לפתח. בשיטה זו סוכמו חוזים עם ספקים נבחרים של מרכיבים לא-מודולריים ולא בשלים, לאחר תהליך קפדני של בחירת הספקים. החוזה עם הספק לא פירט את השירותים או את המוצרים שעליו לספק, אלא כיצד תיעשה העבודה המשותפת. הספק התחייב בין היתר, להעסיק אדם ברמת סגן נשיא בתוך מפעלי Bose, שתפקידו ליזום ולהידחף לצוותי הפיתוח השונים ולעזור. החיסכון בזמן היה כה חשוב ל-Bose, שאנשיה העניקו לאותו נציג של הספק סמכות לחתום על הזמנות למפעלו שלו, מבלי לקבל אישורים נוספים. וכשנשאל מנהל הרכש והלוגיסטיקה, לאנס דיקסון, מה יקרה אם הספק ינצל את האמון לרעה, הוא השיב שלחוזה אין תאריך סיום, ושכל צד יכול להפסיק את ההתקשרות בכל רגע. כלומר, במקרה של ניצול האמון לרעה, הוא היה מפסיק מיד את ההתקשרות עם ארגון כזה, ואנשיו ידעו זאת. הצורך בצמצום המורכבות חל על כל מרכיב בכל ארגון. ביום עיון שנערך בשנת 1995 על השפעות המעבר לעולם של שינויים מהירים ובלתי ניתנים לחיזוי על המערכת המשפטית, אמר עו"ד ריצ'רד וייס, סגן נשיא והיועץ המשפטי בחברת "מוטורולה", כי אם שאלה משפטית מגיעה למשרדו לטיפול, סימן שהוא נכשל בתפקידו: "תפקידי", הוא אמר, "לצייד את צוותי החברה בכלים ובאנשים כדי שהם לבדם יפתרו כל בעיה משפטית. אם נושא מגיע אלי – סימן שנכשלתי".

להלן סיפור שאירע: מדען בחברה טכנולוגית באזור תל אביב היה חבר בוועדה של משרד ממשלתי, שאין לו סניף בתל אביב. הוא הציע אפוא שחברי הוועדה ייפגשו בחדר הישיבות של משרדו. המפגש התקיים והוא הזמין לכל 15 המשתתפים כוס קפה מבית הקפה שבקומת הקרקע של הבניין. כל כוס קפה עלתה 14 שקלים. הוא התלבט האם לממן מכיסו את הקפה, אבל שלח את הקבלה על סך 210 השקלים לאותו משרד ממשלתי וביקש החזר. כשהחשב של אותו משרד יצא מירושלים לפגישה דומה בתל אביב, הוא הסתובב בין בתי הקפה באזור ובירר מחירים של כוס קפה. המחיר הטוב ביותר שהוצע לו היה 13 שקלים לכוס, ואותו בית הקפה נתבקש לספק את הקפה לישיבה הנדונה. המדען קיבל החזר של 13 שקלים לכוס והונחה להזמין להבא רק מאותו בית קפה ורק במחיר זה. פעמיים נוספות התכנסה הוועדה, והקפה הוזמן מבית הקפה בקומת הקרקע, במחיר 13 שקלים לכוס. בישיבה שלאחר מכן סירב בית הקפה לספק את הקפה, מאחר שהמשרד הממשלתי לא שילם את החשבונות הקודמים. הקורא מוזמן אפוא לחשב את עלותן של שעות העבודה שהשקיע החשב בקביעת תנאי המכרז ואת ההוצאות העקיפות הנוספות שנגרמו עקב כך, וכל זאת על-מנת לחסוך שקל אחד על כוס הקפה של כל אחד מ-15 המשתתפים בכל דיון. לפני שנים החליטה הנהלת הרשת "מרקס אנד ספנסר" באנגליה לוותר על ספירת המלאי השנתית. על-פי חישובים, עלות הגניבות שהתגלו בספירת המלאי פחותה מן העלות של סגירת החנויות ליום שלם ושל עבודת הספירה. העתקת חשיבה כזו לשירות הציבורי היא בלתי אפשרית, כי הרי הנוהל "יאפשר שחיתות". על-פי אותו היגיון, השיב פעם יועץ משפטי של משרד ממשלתי גדול על הקביעה שמיכרוז במקרה מסוים גרם לעליית מחירים, מסיבות עקרוניות ובלתי נמנעות, במילים אלו: "זו לא סיבה שלא לקיים מכרז". ניתן לנהל רישום של אותו חלק מן התקציב הכללי (התקורה, או הוצאות "מטה המשרד") הנדרש לכל פרויקט ופרויקט. גישה זו – הקרויה Time and Activity Based Costing – ידועה בניהול ארגונים, ומגובה בספרות מקצועית עניפה ובמחקרים תומכים. הניסיון מראה שעצם הרישום, ללא כל בקרה נוספת, מביא את המנהלים לקצר זמני ביצוע ולהפיק תפוקה רבה יותר מכל יחידת מימון. אם תאומץ גישה זו בשירות הציבורי, היא תביא לניצול טוב יותר של התקציב, דבר שתהיה לו משמעות מרחיקת לכת ולאורך שנים. לגבי מכרזים בשירות הציבורי, במצבים מתאימים רצוי אפוא להחליף את שיטת המכרז במו"מ עם ספקים נבחרים, תוך הפעלת נהלים שיבטיחו כי המו"מ ינוהל בתום לב ובניקיון כפיים, וכן לקבוע נוהל להבחנה בין מקרים המתאימים למכרז ובין מקרים המתאימים למו"מ עם ספקים נבחרים. אכן, גישה זו מהווה אתגר: המסורות והחוקים המכתיבים כיצד לנהל מכרז ידועים וברורים. מתחרה במכרז שחש כי הפסיד בו עקב ניהול מכרז מוטה, יכול לפנות לבית משפט, ולהעביר לשופט את ההכרעה בדבר תקינות ניהולו של המכרז, על-פי רשימה סדורה של תנאים. אולם טרם נקבעו בספרי החוקים והתקנות, תנאים דומים לניהול משא-ומתן. מצד שני, התקשרות על-ידי משא-ומתן היא תהליך מקובל בעולם העסקי הבינלאומי, וקביעת נהלים שיתאימו אותו לשירות הציבורי אינה בלתי אפשרית. כללים כאלה נחוצים כדי להניב תוצאות מיטביות, במצבים דינמיים בהתקשרות בין גוף שלטוני וספק. הימנעות מכך תביא לריבוי מקרים של מחירים גבוהים ותוצאות לא מיטביות בהתקשרויות אלה.