בעתירה שהוגשה לביהמ"ש לעניינים מנהליים בירושלים ביקשה חברת אקסאל, המחזיקה במפעל באזה"ת במישור אדומים, כי הרשות המקומית לא תחייב אותה בגין השטח הלא מקורה הכולל שטחי גינון, חניות, חצרות, מעברים וכבישים פנימיים שבתחומי המפעל, בשל היותו חלק ממפעל שאינו מהווה בניין או אדמה שניתן להשית עליה ארנונה.
ביהמ"ש דחה ב 14.7.2013 את העתירה תוך שהוא מבקש לעשות סדר בסוגיית חיוב אדמה שאינה חקלאית בארנונה.
מבחנים לקביעה מהו שטח בניין צווי הארנונה נשענים ע"פ רוב על הגדרות מפקודת העיריות (וחקיקה מקבילה במועצות המקומיות). סעיף 269 לפקודה מגדיר
"כל מבנה שבתחום העירייה, או חלק ממנו, לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה, אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה למעט קרקע שהמבנה שעליה לא היה תפוס מעולם, כולו או בחלקו".
בפסיקה נקבע כי שטח קרקע מסוים ייחשב כ"בניין" כאשר: (א) עיקר שימושו של שטח הקרקע יהיה עם המבנה; ו(ב) שיעור השטח של אותו שטח קרקע לא יעלה על השטח שנקבע בצו על-ידי המועצה (ע"א
10977/03). אך מה קורה, כפי שנעשה בלא מעט רשויות, כאשר לא נקבעה הגדרה ל"שטח קרקע מקסימלי" לצורך החיוב בארנונה כבנין? דהיינו מהו הדין כאשר התנאי השני לא מתקיים?
במקרים מעין אלה נקבע בפסיקה כי "לא ניתן לסווג שטח קרקע שעיקר שימושו הוא עם מבנה, ללא שנקבעה הגבלה כבניין, ולפיכך יסווג כל שטח הקרקע בתחום הרשות, למעט אדמה חקלאית ואדמת בנין, כקרקע תפוסה ולא כבניין".
משנקבע כי שטח אינו בניין הדרך היחידה להטיל בגינו ארנונה הוא לקבוע כי מדובר באדמת בניין או אדמה תפוסה. משהגיע בניתוחו לכך, ביאר ביהמ"ש את המבחנים שפותחו לצורך כך בפסיקה.
מבחנים לקביעה מהי "אדמה תפוסה" ומהי "אדמת בניין" לאחר שביהמ"ש קבע כי השטחים הנתונים במחלוקת אינם בניין, נדרש ביהמ"ש לשאלת הסיווג המדויק של השטח, כלומר האם מדובר ב"קרקע תפוסה" או ב"אדמת בניין". לצורך כך נדרש ביהמ"ש לפרש את המונחים שע"פ רוב נלקחים, כמו במקרה הנדון, מפקודת העיריות, המגדירה
"קרקע תפוסה" כ"כל קרקע שבתחום העירייה שאינה אדמה חקלאית, שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בנין"; ואילו "אדמת בניין" - מוגדרת כ"כל קרקע שבתחום העירייה שאינה לא בניין ולא אדמה חקלאית ולא קרקע תפוסה".
הואיל והפקודה מגדירה את המונח "אדמת בניין" באופן שיורי, מנחה ביהמ"ש שהפרשנות הנכונה מחייבת לבחון תחילה האם הנכס נופל להגדרה "אדמה תפוסה".
ע"פ מבחנים שנקבעו בפסיקה, על-מנת שקרקע תיחשב כ"קרקע תפוסה", צריכים להתקיים ארבעה תנאים הבאים: (א) שהקרקע אינה "אדמה חקלאית"; (ב) שהמחזיק עושה שימוש אקטיבי בקרקע; (ג) שהנישום מחזיק בפועל בקרקע; (ד) שהנכס עומד בחזקת עצמו ואינו חלק מבניין. אך מה קורה כאשר הנכס לא נופל לאחד מהמבחנים הללו?
במצב כזה קובעת הפסיקה כי נדרש, כדי לקבוע האם הנכס בר חיוב, לבחון האם הוא עומד במבחנים של "אדמת בניין".
מבחנים לאדמת בניין המונח "אדמת בניין" כולל שני יסודות: (א) שימוש בקרקע - חייב להתבטא בפעולה חיצונית, המעידה על ניצול כלשהו לצורך מסוים, ו(ב) החזקה בקרקע- די לפרשה על-פי ההקשר הספציפי של נסיבות המקרה. לאור האמור נקבע בפסיקה כי המחזיק הנו "בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס", כאשר ביחס למונח "קרקע תפוסה" נקבע כי די בחזקה מעשית בפועל, או "בקיומה של זכות משפטית קניינית בקרקע". מכאן שנכס שהנו אדמה ואינו בניין שלא נופל לאחד מהמבנים שסקרנו לא יחויב בארנונה.
סיכום רשויות מקומיות מחייבות מחזיקים, מכוח צווי ארנונה, כאשר ההגדרות של המונחים קבועות ע"פ רוב בחקיקה המוניציפאלית. כדי להתגבר על עמימותם יצרה הפסיקה מבחנים שלאורם ניתן להכריע מחלוקות. פס"ד "ד אקסטל שנסקר כאן עושה סדר ומציג משנה סדורה למבחנים לפיהם יש להטיל ארנונה על נכסים שאינם בניין. מעניין יהיה לראות האם החיזוק שפס"ד זה מביא למבחנים שהתקבעו עד כה בפסיקה יצמצם את שטח המריבה בחזית הנזכרת שבין הרשויות המקומיות למחזיקים.