בימים אלה מסתיימת לה סאגה בת 4 שנים שמעלה שאלות יסוד במערכת היחסים מבקר-מבוקר, כאשר האחרון הוא תאגיד. על הקרן קיימת לישראל (להלן קק"ל), גוף שהפך 113 שנים מיום היווסדו (בשנת 2014) לחברה לתועלת הציבור, דבר שאפשר קיומה של ביקורת ציבורית, נערך לראשונה ביקורת על-ידי רשם ההקדשות (להלן - 'הרשם'), ומכאן ענייננו.
1. רקע
מבקר מטעם הרשם ערך בקק"ל ביקורת שמסקנת טיוטת הדוח הייתה כי לאור הממצאים קשים יש עילה לפירוקה או לחלופין לתקן את הליקויים שעלו, בפיקוח בית משפט. קק"ל, שסירבה להעביר את טיוטת דוח הביקורת לדיון, טענה כנגד המבקר
1, כדלקמן:
- חלק לא מבוטל ממצאי הדוח הינם על סמך שיחות שביצע הבודק, ללא פירוט תוכן הדברים והשמות.
- תיקונים שביצעה קק"ל לאור ביקורת קודמת שערך מבקר המדינה "לא מקבלים את הביטוי הראוי והפרופורציונלי שהיה צריך לקבל בטיוטת הדוח".
- ישנם עובדים בכירים יותר ופחות שנמתחת עליהם ביקורת מבלי שאיש מהם הוזמן על-ידי הבודק ונשאל לדבריו".
2. עתירה כנגד החלטת הרשם
ברם, משהדרישה לקבל נתונים ופרטים מלאים על עבודת המבקר נדחתה, עתרה קק"ל לביהמ"ש המחוזי (ים) בשבתו כבית משפטי לעניינים מנהליים
2 ודרשה, בהתבסס על הלכת טרנר, לקבל "לא רק את החומרים המבססים ממצאים לחובתה, אלא את כלל החומרים הנוגעים לעניינה, המצויים ברשות המשיבים (רשם ההקדשות/מבקר)". עוד דרשה קק"ל לקבל את המסמכים הספציפיים שהרשם מאן לתתם והם תוכנית העבודה של הביקורת ותרשומות של השיחות שקיימה הביקורת עם גורמים שונים אשר מסרו מידע בעניין קק"ל. ביהמ"ש הכריעה בסוגיות אלה, באופן הנוטה לכיוון הביקורת, כדלקמן:
2.1. היקף הגנה הניתן למבוקר שהוא תאגיד
כאמור קק"ל ביקשה, בהתבסס על הלכת טרנר, בה ביהמ"ש נתן למפקח הכללי של המשטרה דאז יעקוב טרנר זכות עיון רחבה. ביהמ"ש קבע כי הלכה זו אינה חלה במצבים בהם "לא מדובר בהחלטה בעלת אופי סופי, אשר אין אחריה ערעור" (כאן כאמור דובר על טיוטת דוח ביקורת) וכן כי מדובר בתאגיד. אומנם גם לתאגידים יש זכות לשם טוב ולכבוד, אך זכות זו "לא מצויה באותו מישור בה מצויה הגנה זו כאשר מדובר באדם בשר ודם. כאשר מדובר בשמו הטוב ובכבודו של אדם, יש חשיבות רבה לממד האישי - הרגשי". נוכח טיעונים אלה דחה ביהמ"ש את עמדת קק"ל וקבע כי הלכת טרנר אינה חלה כאן.
2.2. האם מבקר צריך להעביר למבוקר 'תוכנית עבודה של הביקורת'?
כאמור קק"ל דרשה לקבל גם את תוכנית העבודה של המבקר, הרשם דחה את הדרישה בטענה כי "מדובר במסמך פנימי, המשקף נהלי עבודה פנימיים, ואינו חלק מן המסמכים עליהם נסמכים הממצאים שבביקורת". גם את הדרישה לקבל את תוכנית העבודה של הביקורת דחה ביהמ"ש, על בסיס הלכת רוני אלוני
3, בטענה כי הם ממילא מפורטים בדוח הביקורת.
2.3. האם מבקר צריך להעביר למבוקר את כל תרשומות השיחות שהוא מקיים?
על-פי הלכת רוני אלוני עומדת למבוקר זכות עיון, ומכוחה זכותו לעיין בכל מסמך עליו התבסס המבקר בקביעותיו שבדוח. כיוון שכל התרשומות שעליהם מבוססים ממצאי הביקורת נמסרו לקק"ל, לא מצא ביהמ"ש עילה להתערב בהחלטת הרשם. החלטה זו של ביהמ"ש באה לאחר שנוכח כי אין בתרשומות הללו (שלא הועברו לקק"ל) כדי להועיל לעותרת. דהיינו המבחן הוא מבחן הפגיעה הוודאית ולא מבחן הפגיעה העקרונית (בזכות).
3. סוף דבר
לאור האמור, הגישה קק"ל ערעור לביהמ"ש העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים
4. ברם, על-רקע הודעת הרשם לפיה בקרוב עתידה לצאת טיוטת דוח ביקורת עדכנית, הסכימה קק"ל להצעת ביהמ"ש למשוך את הערעור, תוך שמירת זכויותיה וטענותיה לעתיד
5. עתה משדוח זה הוגש, נראה כי מסקנות המבקר השתנו, כך שיש להניח שהנושא לא יחזור לערכאות
6. ואולם מסאגה זו נדמה כי סוגיה זו של זכויות המבוקרים חודדה בשלושה עניינים:
I. ביהמ"ש, שממילא נוהג להצר את הביקורת השיפוטית על מבקרים, לא נוטה ליתן סעד עקרוני על בסיס הלכות טרנר/אלוני (זכות טיעון/עיון) אלא הוא בודק בפועל האם הפגיעה עליה מלין המבוקר, יכולה לסייע לו (מבחן הפגיעה הוודאית).
II. ביהמ"ש נראה כנוטה לצמצם את התערבותו בהליכים ראשונים של הביקורת (טיוטת דוח) והוא יטה לאפשר סעד רק מקום שמדובר בדוח ביקורת סופי.
בערב עיון שערכה ב 12.10.2020 הוועדה לציות, אכיפה מנהלית וביקורת בלשכת עוה"ד
7, שעסק בשאלה האם לא הגיע העת להסדיר את מעמדם של זכויותיהם של מבוקרים, נדונה גם סוגיה זו, המעלה את החשיבות של הזכות לייצוג בהליכי ביקורת, זאת בד-בבד עם שמירה על סמכויות המבקרים.
III. חידוש נוסף העולה מפסיקה זו הוא הקביעה שהיקפן של זכויות מבוקר שהוא תאגיד נופל מזה של אדם. לשון אחר, היקפן של זכות הטיעון וזכות העיון למבוקרים, יהיה מצומצם יותר במקום שמבקש הסעד הוא תאגיד. אין להתפלא כי לאור פסיקה זו, עורכי דין יגישו במקרים כגון דא עתירות בשם עובדים/נבחרים ולא בשם התאגיד.
לסיכום, נדמה כי מילותיה של ועדת זיילר בחתמו את הדין וחשבון שהגישו ב-2006 לבחינת חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב - 1992, כי יש להקים "גוף על" שיכריע במחלוקות שנפלו בין מבוקרים למבקרים, מהדהדים עד עצם היום הזה. בצד דברים אלה, לאור חשיבות שזוכים להם גורמי הביקורת, ובראשם מבקר המדינה ומבקרי הפנים, ולתרומתם לשמירת המנהל התקין, נדמה כי עד אשר סוגיה זו תוכרע, טוב יהיה, כפי שעלה בערב העיון בלשכת עוה"ד, אילו ייצוג מבוקרים בהליכי ביקורת יהיה שכיח (ועובדים יקבלו לצורך כך מימון להגנה משפטית), כאשר בביקורת שנועדה לצורך אכיפה מנהלית תקבע גם לצורך כך פרוצדורה ייעודית (סדרי דין).
